【摘要】《行政訴訟法》規(guī)定，與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。故具有“利害關(guān)系”是一個(gè)主體能夠提起行政訴訟的資格條件，相鄰權(quán)人屬于利害關(guān)系人的一種，具備提起行政訴訟的原告資格。但這是否意味著所有的相鄰權(quán)人都具有提起行政訴訟的原告資格？筆者認(rèn)為關(guān)于這個(gè)問(wèn)題還需要結(jié)合具體行政行為分析，只有與行政行為有利害關(guān)系的相鄰權(quán)人，才具有提起行政訴訟的原告資格。

【關(guān)鍵詞】相鄰權(quán)人 利害關(guān)系 原告資格

一、案情簡(jiǎn)介

2018年6月10日，某酒吧負(fù)責(zé)人李某向某區(qū)文化主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱區(qū)文旅）提出擬從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行政指導(dǎo)申請(qǐng)，區(qū)文旅遂前往現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了相應(yīng)的行政指導(dǎo)。2018年7月16日，區(qū)文旅作出《設(shè)立娛樂(lè)場(chǎng)所公示》，將酒吧即將設(shè)立情況在酒吧附近的小區(qū)門(mén)口、酒吧門(mén)口、區(qū)文旅官網(wǎng)進(jìn)行公示，公示日期為2018年7月17日至2018年7月30日，并告知有關(guān)人員可以于公示截止之日起5日內(nèi)向區(qū)文旅提出聽(tīng)證申請(qǐng)；公示日期結(jié)束后，區(qū)文旅未收到聽(tīng)證申請(qǐng)。2019年1月23日，李某向區(qū)文旅提交從事娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)申請(qǐng)，并依照《娛樂(lè)場(chǎng)所管理辦法》第十一條的規(guī)定提交了相關(guān)申請(qǐng)資料，區(qū)文旅經(jīng)審查認(rèn)為李某的酒吧符合開(kāi)展娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的要求，遂于2019年1月28日作出《娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證》。2019年2月，酒吧附近小區(qū)的7名居民向區(qū)文旅申請(qǐng)政府信息公開(kāi)，申請(qǐng)公開(kāi)酒吧申請(qǐng)《娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證》的系列資料，區(qū)文旅向其公開(kāi)后，7位“鄰居”向法院起訴請(qǐng)求撤銷酒吧的《娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證》，理由是酒吧經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的噪音及消防安全隱患嚴(yán)重影響其正常生活，同時(shí)提出區(qū)文旅作出《娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證》前未告知相關(guān)利害關(guān)系人申請(qǐng)聽(tīng)證、陳述申辯的權(quán)利，屬于程序違法。

二、相鄰權(quán)人的行政訴訟主體資格審查判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）法律適用

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的解釋第十二條規(guī)定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：1.被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；……6.其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。

從前述法律規(guī)定可以看出，行政訴訟的原告分為兩種，行政相對(duì)人和與行政行為有利害關(guān)系的行政相關(guān)人。根據(jù)上述司法解釋，相鄰權(quán)人作為行政利害關(guān)系人之一，具備提起行政訴訟的原告主體資格。本案原告主張酒吧噪音消防安全隱患嚴(yán)重影響其正常生活，基于相鄰權(quán)受到侵害而提起撤銷行政許可的行政訴訟是否成立？

回答上述問(wèn)題，首先我們要弄明白什么是相鄰權(quán)？相鄰權(quán)的內(nèi)涵包括哪些？相鄰權(quán)屬于民事權(quán)利范疇，是從相鄰關(guān)系當(dāng)中衍生出來(lái)的一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。所謂相鄰關(guān)系是指，兩個(gè)或兩個(gè)以上相互毗鄰不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人或者使用權(quán)人，在使用權(quán)利的過(guò)程中，因相互之間應(yīng)當(dāng)給予便利和接受限制而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。《中華人民共和國(guó)民法通則》第八十三條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》在第七章相鄰關(guān)系中，對(duì)相鄰關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定，相鄰權(quán)主要出現(xiàn)于物權(quán)行使的以下五種情形：一是自然流水的利用；二是通行；三是建造、修繕建筑物以及鋪設(shè)電線、電纜、水管、暖氣和燃?xì)夤芫€等；四是通風(fēng)、采光和日照；五是排污（包括棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質(zhì)）。

綜上所述，相鄰的不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人因噪音引發(fā)的糾紛屬于相鄰權(quán)糾紛，本案中原告作為酒吧的相鄰權(quán)人，能否依據(jù)相鄰權(quán)人身份成為與《娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證》這一行政行為有利害關(guān)系的行政相關(guān)人，從而具備提起撤銷行政許可的原告資格，在司法實(shí)踐中還存在爭(zhēng)議。

（二）司法實(shí)踐中關(guān)于原告資格的認(rèn)定

1. 行政行為利害關(guān)系人

“與被訴行政行為具有利害關(guān)系”是行政訴訟相關(guān)人取得原告資格的條件，但利害關(guān)系人的判斷仍然具有不確定性。實(shí)踐中關(guān)于利害關(guān)系人的判斷，最高人民法院《關(guān)于發(fā)展改革部門(mén)項(xiàng)目審核批復(fù)行政案件原告資格問(wèn)題的答復(fù)》（〔2016〕最高法行他145號(hào)）對(duì)利害關(guān)系人進(jìn)行了釋明，行政案件的原告是與被訴行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。行政機(jī)關(guān)作出被訴行政行為時(shí)所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利和利益，是判斷利害關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)之一。①

最高人民法院（2017）最高法行申169號(hào)行政裁定對(duì)行政訴訟法規(guī)定的“利害關(guān)系”做出了詳細(xì)的闡述，“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”，不能擴(kuò)大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織。所謂“利害關(guān)系”仍應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織。只有主觀公權(quán)利，即公法領(lǐng)域權(quán)利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當(dāng)事人，才與行政行為具有法律上利害關(guān)系，才形成了行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。即以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益（以下統(tǒng)稱權(quán)益），作為判斷是否存在公法上利害關(guān)系的重要標(biāo)準(zhǔn)。②

就本案而言，根據(jù)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，娛樂(lè)場(chǎng)所不得設(shè)在居民樓、居民住宅區(qū)和醫(yī)院、機(jī)關(guān)周圍等。文化部關(guān)于貫徹《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》的通知（文市發(fā)〔2006〕7號(hào)）第二條“審核內(nèi)容：申辦娛樂(lè)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)提交下列文件：1.名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書(shū)和申請(qǐng)報(bào)告；2.投資人、擬任法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的身份證明及其沒(méi)有《條例》第五條規(guī)定情形的書(shū)面聲明；3.經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所房屋產(chǎn)權(quán)證明或者租賃意向書(shū)；4.經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所地理位置圖及平面圖。申辦中外合資、中外合作經(jīng)營(yíng)娛樂(lè)場(chǎng)所的，還應(yīng)當(dāng)依照外商投資法律法規(guī)的規(guī)定提交有關(guān)文件。（三）審核程序：對(duì)符合規(guī)定條件、手續(xù)齊全、公示和聽(tīng)證通過(guò)的場(chǎng)所，文化行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，頒發(fā)娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證。”可見(jiàn)文化主管部門(mén)在頒發(fā)娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)許可證時(shí)，主要審查經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的設(shè)立地點(diǎn)不得設(shè)立在居民住宅區(qū)內(nèi)，案涉酒吧設(shè)立地點(diǎn)屬于商服用房，不屬于住宅，也不屬于商住兩用樓，滿足娛樂(lè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的要求，并未侵害原告的相鄰權(quán)。

2.相鄰權(quán)人在行政訴訟中的原告資格

傳統(tǒng)法學(xué)理論中，相鄰關(guān)系一直是民法理論的范疇，公法相鄰關(guān)系的提法并不多見(jiàn)，法律規(guī)范也散見(jiàn)于各公法的條文中并且數(shù)量稀少。雖然我國(guó)現(xiàn)階段有一些公法的條款內(nèi)容直接或間接保護(hù)相鄰權(quán)，但是從整體上看，我國(guó)公法相鄰關(guān)系的法律保障還是不夠的。除了前文提到的行政訴訟法和最高人民法院的司法解釋，我國(guó)直接涉及相鄰權(quán)人利益的公法主要包括環(huán)境保護(hù)法、建筑法、行政許可法等。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)；《建筑法》第四十一條規(guī)定，建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)的規(guī)定，采取控制和處理施工現(xiàn)場(chǎng)的各種粉塵、廢氣、廢水、固體廢物以及噪聲、振動(dòng)對(duì)環(huán)境的污染和危害的措施；《行政許可法》第十二條規(guī)定，直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)。可以看出，雖然法律強(qiáng)調(diào)違反規(guī)定、侵害利害關(guān)系人合法相鄰權(quán)的行政行為要受到法律制裁，但是沒(méi)有具體列出哪些行為屬于侵害利害關(guān)系的合法相鄰權(quán)，沒(méi)有從正面規(guī)定保護(hù)相鄰權(quán)人利益的內(nèi)容和程序，公法相鄰權(quán)的保護(hù)停留在立法層面上。

那么，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人基于民事、行政性質(zhì)交叉的相鄰關(guān)系糾紛提起行政訴訟，法院在受理之初，應(yīng)該怎樣判斷該當(dāng)事人是否為行政訴訟適格原告？即如何判斷相鄰人是否享有公法相鄰權(quán)。前文提到當(dāng)具體行政行為侵害到相鄰人的相鄰權(quán)時(shí)，相鄰人可以通過(guò)行政訴訟獲得救濟(jì)。但是行政許可法第三十六條和第四十七條規(guī)定，相鄰人是否享有參與權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等公法相鄰權(quán)，必須首先審查該具體行政行為是否直接關(guān)系到相鄰人重大利益?？梢钥闯觯覈?guó)相鄰關(guān)系案件中的行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)并未確定，有的法律條文明確規(guī)定了相鄰權(quán)人的行政訴訟原告資格，有的法律規(guī)范并未直接確定相鄰權(quán)人提起行政訴訟的原告主體地位，而是要先審查行政行為對(duì)相鄰權(quán)人的影響程度，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政行為并未對(duì)相鄰權(quán)人產(chǎn)生重大影響，則會(huì)否認(rèn)相鄰權(quán)人提起行政訴訟的權(quán)利。所以，我國(guó)相鄰關(guān)系案件中行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)有待確定。③

3. 受噪聲污染的相鄰權(quán)人的司法救濟(jì)

司法實(shí)踐中，受噪聲污染的相鄰權(quán)人一般采用民事訴訟的方法救濟(jì)。比如，何立剛與李全忠噪聲污染責(zé)任糾紛二審民事判決書(shū)，湖北省武漢市中級(jí)人民法院認(rèn)為，“何立剛經(jīng)營(yíng)的濱江招待所位于武漢市江岸區(qū)沿江大道154號(hào)2-3樓，李全忠經(jīng)營(yíng)的上上酒吧位于其樓下，符合《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系的構(gòu)成要件，但該法規(guī)定相鄰關(guān)系的目的在于促使不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)利人按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系，主要是規(guī)范人們?nèi)粘；顒?dòng)所產(chǎn)生的一般性的環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題，而非針對(duì)經(jīng)營(yíng)行為所引起的環(huán)境侵害。因此，雖然不能否認(rèn)相鄰關(guān)系糾紛與環(huán)境污染責(zé)任糾紛在法律適用上可能存在的交叉和競(jìng)合，但仍應(yīng)該根據(jù)相關(guān)糾紛所涉法律關(guān)系的主要特征以及適用法律的特殊性來(lái)確定具體案由。本案訴爭(zhēng)起因是何立剛認(rèn)為其所經(jīng)營(yíng)的濱江招待所受到了李全忠經(jīng)營(yíng)的上上酒吧所產(chǎn)生噪音的影響，進(jìn)而要求李全忠賠償因其噪聲污染造成的營(yíng)業(yè)損失，其訴求明顯超出了相鄰不動(dòng)產(chǎn)普通居民之間的生活消費(fèi)性影響。另在確定侵權(quán)責(zé)任糾紛具體案由時(shí)，應(yīng)當(dāng)先適用“侵權(quán)責(zé)任糾紛”項(xiàng)下根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法相關(guān)規(guī)定列出的具體案由。沒(méi)有相應(yīng)案由的，再適用“人格權(quán)糾紛”“物權(quán)糾紛”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)與競(jìng)爭(zhēng)糾紛”等其他部分項(xiàng)下的案由。因此，本院將本案案由確定為噪聲污染責(zé)任糾紛，主要適用《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪音污染防治法》及相關(guān)司法解釋進(jìn)行審理。”

三、筆者的觀點(diǎn)

首先，就本案而言，根據(jù)《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《娛樂(lè)場(chǎng)所管理辦法》（文化部令第55號(hào)）、《文化部關(guān)于〈娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例〉貫徹執(zhí)行中若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（文市發(fā)〔2006〕31號(hào)）、《文化部關(guān)于貫徹〈娛樂(lè)場(chǎng)所管理辦法〉的通知》（文市發(fā)〔2013〕12號(hào)）等規(guī)定，文化主管部門(mén)對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所的監(jiān)督管理，主要是加強(qiáng)對(duì)娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理，保障娛樂(lè)場(chǎng)所的健康發(fā)展，滿足人民群眾文化娛樂(lè)消費(fèi)需求等方面?！秺蕵?lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定，娛樂(lè)場(chǎng)所不得設(shè)在居民樓、居民住宅區(qū)和醫(yī)院、機(jī)關(guān)周圍等。本案中酒吧的設(shè)立地點(diǎn)在xx區(qū)4-5樓，其申請(qǐng)行政許可時(shí)提供的房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)載明，該房屋用途屬于商服用房，該房屋建筑面積分層平面圖顯示該房用途為商業(yè)，不屬于住宅，也不是商住兩用樓。雖然原告住宅與酒吧構(gòu)成地理位置上的相鄰近，但原告并不是與本案行政許可行政行為有利害關(guān)系的相鄰權(quán)人，其不具有提起行政訴訟的原告主體資格。

其次，原告以酒吧營(yíng)業(yè)導(dǎo)致噪音和消防安全隱患嚴(yán)重影響其正常生活為由提起行政訴訟，其提起撤銷行政許可行為行政訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)不能成立。另，《物權(quán)法》第七章所規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)人的“相鄰關(guān)系”，強(qiáng)調(diào)處理相鄰關(guān)系的原則為“不動(dòng)產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關(guān)系。”如果原告認(rèn)為萬(wàn)璽酒吧營(yíng)業(yè)導(dǎo)致噪音和消防安全隱患嚴(yán)重影響其正常生活，其理應(yīng)依法提起相應(yīng)的民事訴訟或向環(huán)境保護(hù)部門(mén)依法投訴處理。

最后，區(qū)文旅委作出的行政許可行為認(rèn)定事實(shí)清楚，依法進(jìn)行了公告公示和實(shí)地查看，亦告知相關(guān)人員享有申請(qǐng)行政許可聽(tīng)證的權(quán)利，相關(guān)人員并未提出行政許可聽(tīng)證，故區(qū)文旅委作出的行政許可程序亦合法，依法亦應(yīng)予以維持。

四、結(jié) 論

與民事行為相比，行政行為影響的范圍更為廣泛。如果任何人，只要受到行政行為影響就可以對(duì)該行為提起訴訟，既不問(wèn)是直接影響還是間接影響，也不問(wèn)是積極影響還是消極影響，對(duì)于尋求司法救濟(jì)來(lái)說(shuō)固然便利，但行政秩序和效率也將因此受到過(guò)分干擾。因此，在原告資格上設(shè)置一道門(mén)檻，要求行政訴訟的原告與行政行為具有利害關(guān)系，以兼顧權(quán)利救濟(jì)和公共利益，就顯得十分重要。

【注 釋】

① 參見(jiàn)最高人民法院《關(guān)于發(fā)展改革部門(mén)項(xiàng)目審核批復(fù)行政案件原告資格問(wèn)題的答復(fù)》。
② 參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申169號(hào)行政裁定。
③ 參見(jiàn)《公法相鄰關(guān)系中的權(quán)利主體》，羅佳，北京市石景山區(qū)人民法院，《人民司法（應(yīng)用）》2019年第7期。