【摘要】《行政訴訟法》規定，與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。故具有“利害關系”是一個主體能夠提起行政訴訟的資格條件，相鄰權人屬于利害關系人的一種，具備提起行政訴訟的原告資格。但這是否意味著所有的相鄰權人都具有提起行政訴訟的原告資格？筆者認為關于這個問題還需要結合具體行政行為分析，只有與行政行為有利害關系的相鄰權人，才具有提起行政訴訟的原告資格。

【關鍵詞】相鄰權人 利害關系 原告資格

一、案情簡介

2018年6月10日，某酒吧負責人李某向某區文化主管部門（以下簡稱區文旅）提出擬從事娛樂場所經營活動行政指導申請，區文旅遂前往現場進行了相應的行政指導。2018年7月16日，區文旅作出《設立娛樂場所公示》，將酒吧即將設立情況在酒吧附近的小區門口、酒吧門口、區文旅官網進行公示，公示日期為2018年7月17日至2018年7月30日，并告知有關人員可以于公示截止之日起5日內向區文旅提出聽證申請；公示日期結束后，區文旅未收到聽證申請。2019年1月23日，李某向區文旅提交從事娛樂場所經營活動申請，并依照《娛樂場所管理辦法》第十一條的規定提交了相關申請資料，區文旅經審查認為李某的酒吧符合開展娛樂場所經營活動的要求，遂于2019年1月28日作出《娛樂經營許可證》。2019年2月，酒吧附近小區的7名居民向區文旅申請政府信息公開，申請公開酒吧申請《娛樂經營許可證》的系列資料，區文旅向其公開后，7位“鄰居”向法院起訴請求撤銷酒吧的《娛樂經營許可證》，理由是酒吧經營產生的噪音及消防安全隱患嚴重影響其正常生活，同時提出區文旅作出《娛樂經營許可證》前未告知相關利害關系人申請聽證、陳述申辯的權利，屬于程序違法。

二、相鄰權人的行政訴訟主體資格審查判斷標準

（一）法律適用

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。

最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第十二條規定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”：1.被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的；……6.其他與行政行為有利害關系的情形。

從前述法律規定可以看出，行政訴訟的原告分為兩種，行政相對人和與行政行為有利害關系的行政相關人。根據上述司法解釋，相鄰權人作為行政利害關系人之一，具備提起行政訴訟的原告主體資格。本案原告主張酒吧噪音消防安全隱患嚴重影響其正常生活，基于相鄰權受到侵害而提起撤銷行政許可的行政訴訟是否成立？

回答上述問題，首先我們要弄明白什么是相鄰權？相鄰權的內涵包括哪些？相鄰權屬于民事權利范疇，是從相鄰關系當中衍生出來的一項不動產物權。所謂相鄰關系是指，兩個或兩個以上相互毗鄰不動產的所有權人或者使用權人，在使用權利的過程中，因相互之間應當給予便利和接受限制而發生的權利義務關系。《中華人民共和國民法通則》第八十三條規定，不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失。《中華人民共和國物權法》在第七章相鄰關系中，對相鄰關系進行了規定，相鄰權主要出現于物權行使的以下五種情形：一是自然流水的利用；二是通行；三是建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等；四是通風、采光和日照；五是排污（包括棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質）。

綜上所述，相鄰的不動產所有人或使用人因噪音引發的糾紛屬于相鄰權糾紛，本案中原告作為酒吧的相鄰權人，能否依據相鄰權人身份成為與《娛樂經營許可證》這一行政行為有利害關系的行政相關人，從而具備提起撤銷行政許可的原告資格，在司法實踐中還存在爭議。

（二）司法實踐中關于原告資格的認定

1. 行政行為利害關系人

“與被訴行政行為具有利害關系”是行政訴訟相關人取得原告資格的條件，但利害關系人的判斷仍然具有不確定性。實踐中關于利害關系人的判斷，最高人民法院《關于發展改革部門項目審核批復行政案件原告資格問題的答復》（〔2016〕最高法行他145號）對利害關系人進行了釋明，行政案件的原告是與被訴行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。行政機關作出被訴行政行為時所適用的行政實體法律規范，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利和利益，是判斷利害關系的標準之一。①

最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定對行政訴訟法規定的“利害關系”做出了詳細的闡述，“有利害關系的公民、法人或者其他組織”，不能擴大理解為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織。所謂“利害關系”仍應限于法律上的利害關系，不宜包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織。只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格（原告適格），才有資格提起行政訴訟。即以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所適用的行政實體法律規范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益（以下統稱權益），作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。②

就本案而言，根據《娛樂場所管理條例》第七條規定，娛樂場所不得設在居民樓、居民住宅區和醫院、機關周圍等。文化部關于貫徹《娛樂場所管理條例》的通知（文市發〔2006〕7號）第二條“審核內容：申辦娛樂場所應當提交下列文件：1.名稱預先核準通知書和申請報告；2.投資人、擬任法定代表人或者主要負責人的身份證明及其沒有《條例》第五條規定情形的書面聲明；3.經營場所房屋產權證明或者租賃意向書；4.經營場所地理位置圖及平面圖。申辦中外合資、中外合作經營娛樂場所的，還應當依照外商投資法律法規的規定提交有關文件。（三）審核程序：對符合規定條件、手續齊全、公示和聽證通過的場所，文化行政部門應當予以批準，頒發娛樂經營許可證。”可見文化主管部門在頒發娛樂經營許可證時，主要審查經營場所的設立地點不得設立在居民住宅區內，案涉酒吧設立地點屬于商服用房，不屬于住宅，也不屬于商住兩用樓，滿足娛樂經營場所的要求，并未侵害原告的相鄰權。

2.相鄰權人在行政訴訟中的原告資格

傳統法學理論中，相鄰關系一直是民法理論的范疇，公法相鄰關系的提法并不多見，法律規范也散見于各公法的條文中并且數量稀少。雖然我國現階段有一些公法的條款內容直接或間接保護相鄰權，但是從整體上看，我國公法相鄰關系的法律保障還是不夠的。除了前文提到的行政訴訟法和最高人民法院的司法解釋，我國直接涉及相鄰權人利益的公法主要包括環境保護法、建筑法、行政許可法等。例如，《環境保護法》第十四條規定，國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見；《建筑法》第四十一條規定，建筑施工企業應當遵守有關環境保護和安全生產的法律、法規的規定，采取控制和處理施工現場的各種粉塵、廢氣、廢水、固體廢物以及噪聲、振動對環境的污染和危害的措施；《行政許可法》第十二條規定，直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準。可以看出，雖然法律強調違反規定、侵害利害關系人合法相鄰權的行政行為要受到法律制裁，但是沒有具體列出哪些行為屬于侵害利害關系的合法相鄰權，沒有從正面規定保護相鄰權人利益的內容和程序，公法相鄰權的保護停留在立法層面上。

那么，不動產權利人基于民事、行政性質交叉的相鄰關系糾紛提起行政訴訟，法院在受理之初，應該怎樣判斷該當事人是否為行政訴訟適格原告？即如何判斷相鄰人是否享有公法相鄰權。前文提到當具體行政行為侵害到相鄰人的相鄰權時，相鄰人可以通過行政訴訟獲得救濟。但是行政許可法第三十六條和第四十七條規定，相鄰人是否享有參與權、聽證權等公法相鄰權，必須首先審查該具體行政行為是否直接關系到相鄰人重大利益。可以看出，我國相鄰關系案件中的行政訴訟原告資格標準并未確定，有的法律條文明確規定了相鄰權人的行政訴訟原告資格，有的法律規范并未直接確定相鄰權人提起行政訴訟的原告主體地位，而是要先審查行政行為對相鄰權人的影響程度，如果行政機關認為行政行為并未對相鄰權人產生重大影響，則會否認相鄰權人提起行政訴訟的權利。所以，我國相鄰關系案件中行政訴訟原告資格標準有待確定。③

3. 受噪聲污染的相鄰權人的司法救濟

司法實踐中，受噪聲污染的相鄰權人一般采用民事訴訟的方法救濟。比如，何立剛與李全忠噪聲污染責任糾紛二審民事判決書，湖北省武漢市中級人民法院認為，“何立剛經營的濱江招待所位于武漢市江岸區沿江大道154號2-3樓，李全忠經營的上上酒吧位于其樓下，符合《中華人民共和國物權法》中規定的不動產相鄰關系的構成要件，但該法規定相鄰關系的目的在于促使不動產相鄰權利人按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系，主要是規范人們日常活動所產生的一般性的環境侵權問題，而非針對經營行為所引起的環境侵害。因此，雖然不能否認相鄰關系糾紛與環境污染責任糾紛在法律適用上可能存在的交叉和競合，但仍應該根據相關糾紛所涉法律關系的主要特征以及適用法律的特殊性來確定具體案由。本案訴爭起因是何立剛認為其所經營的濱江招待所受到了李全忠經營的上上酒吧所產生噪音的影響，進而要求李全忠賠償因其噪聲污染造成的營業損失，其訴求明顯超出了相鄰不動產普通居民之間的生活消費性影響。另在確定侵權責任糾紛具體案由時，應當先適用“侵權責任糾紛”項下根據侵權責任法相關規定列出的具體案由。沒有相應案由的，再適用“人格權糾紛”“物權糾紛”“知識產權與競爭糾紛”等其他部分項下的案由。因此，本院將本案案由確定為噪聲污染責任糾紛，主要適用《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國環境噪音污染防治法》及相關司法解釋進行審理。”

三、筆者的觀點

首先，就本案而言，根據《娛樂場所管理條例》、《娛樂場所管理辦法》（文化部令第55號）、《文化部關于〈娛樂場所管理條例〉貫徹執行中若干問題的意見》（文市發〔2006〕31號）、《文化部關于貫徹〈娛樂場所管理辦法〉的通知》（文市發〔2013〕12號）等規定，文化主管部門對娛樂場所的監督管理，主要是加強對娛樂場所經營活動的管理，保障娛樂場所的健康發展，滿足人民群眾文化娛樂消費需求等方面。《娛樂場所管理條例》第七條規定，娛樂場所不得設在居民樓、居民住宅區和醫院、機關周圍等。本案中酒吧的設立地點在xx區4-5樓，其申請行政許可時提供的房地產權屬證書載明，該房屋用途屬于商服用房，該房屋建筑面積分層平面圖顯示該房用途為商業，不屬于住宅，也不是商住兩用樓。雖然原告住宅與酒吧構成地理位置上的相鄰近，但原告并不是與本案行政許可行政行為有利害關系的相鄰權人，其不具有提起行政訴訟的原告主體資格。

其次，原告以酒吧營業導致噪音和消防安全隱患嚴重影響其正常生活為由提起行政訴訟，其提起撤銷行政許可行為行政訴訟的請求權基礎不能成立。另，《物權法》第七章所規定了不動產相鄰權人的“相鄰關系”，強調處理相鄰關系的原則為“不動產的相鄰權利人應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系。”如果原告認為萬璽酒吧營業導致噪音和消防安全隱患嚴重影響其正常生活，其理應依法提起相應的民事訴訟或向環境保護部門依法投訴處理。

最后，區文旅委作出的行政許可行為認定事實清楚，依法進行了公告公示和實地查看，亦告知相關人員享有申請行政許可聽證的權利，相關人員并未提出行政許可聽證，故區文旅委作出的行政許可程序亦合法，依法亦應予以維持。

四、結 論

與民事行為相比，行政行為影響的范圍更為廣泛。如果任何人，只要受到行政行為影響就可以對該行為提起訴訟，既不問是直接影響還是間接影響，也不問是積極影響還是消極影響，對于尋求司法救濟來說固然便利，但行政秩序和效率也將因此受到過分干擾。因此，在原告資格上設置一道門檻，要求行政訴訟的原告與行政行為具有利害關系，以兼顧權利救濟和公共利益，就顯得十分重要。

【注 釋】

① 參見最高人民法院《關于發展改革部門項目審核批復行政案件原告資格問題的答復》。
② 參見最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定。
③ 參見《公法相鄰關系中的權利主體》，羅佳，北京市石景山區人民法院，《人民司法（應用）》2019年第7期。