關于森林公園的定義，在我國《森林公園管理辦法》中可以找到明確的定義，即“是指森林景觀優美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規模，可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動的場所。”

關于旅游景區的概念，未在相關規范性文件中找到依據，不過，我們可參考《旅游景區質量等級評定管理辦法》（國家旅游局令〔2005〕第23號）中對旅游景區概念的列舉式說明，包括“風景區、文博院館、寺廟觀堂、旅游度假區、自然保護區、主題公園、森林公園、地質公園、游樂園、動物園、植物園及工業、農業、經貿、科教、軍事、體育、文化藝術等旅游景區……”。

在有關政策文件中，并未對旅游產業類項目的內涵和外延進行定義，從概念上講，我們對本文所稱旅游產業類項目的基本理解是以自然或人文旅游資源為基礎，以房地產及基礎設施為核心，以提供交通、游覽、住宿、餐飲、娛樂等全面的旅游服務為內容，即旅游業與地產業這兩大業態相結合的廣義的旅游產業類項目概念。

由于在創建及打造上述旅游產業類項目時，會涉及整體規劃的編制、政企關系的處理、核心項目的建設或更新、公共服務及配套基礎設施的建設、項目的運營與收益等，所以旅游產業類項目的開發運營流程較為復雜，且不同類型的旅游產業類項目差異化嚴重，故本文僅重點關注森林公園開發建設運營的相關法律問題。②

（一）旅游景區經營權的出讓依據 

社會資本能夠參與投資、運營旅游景區的前提，是國有旅游資源的所有權與經營權相分離，且社會資本可以依法取得旅游景區的經營權。但是，《旅游法》并沒有對國有旅游資源或旅游景區的經營主體問題做出明確規定。

根據相關主體對全國31個省、直轄市和自治區人大制定的旅游條例的調研，共有16個省級地方旅游條例中規定了旅游景區所有權與經營權分離的原則。③

根據四川省《四川省旅游條例》第十三條“國有旅游資源可以實行所有權與經營權的適當分離。法人和其他組織可以通過租賃、承包、競買和其他形式依法取得經營權，法律、法規另有規定的除外。”之規定，我們可以認為在該省范圍內的旅游資源的所有權與經營權是可以分離的。而具體到森林公園這一特定類型的旅游資源，則有更多的部門規章及地方性法規作為支撐，具體包括：《森林公園管理辦法》第九條“森林公園的開發建設，可以由森林公園經營管理機構單獨進行；由森林公園經營管理機構同其他單位或個人以合資、合作等方式聯合進行的，不得改變森林公園經營管理機構的隸屬關系。”；《國家級森林公園管理辦法》第二十一條“國家級森林公園的建設和經營，應當由國家級森林公園經營管理機構負責；需要與其他單位、個人以合資、合作等方式聯合進行的，應當報省級以上人民政府林業主管部門備案。”；《國家林業局關于加快森林公園發展的意見》第十三條“任何經營實體利用森林公園內的森林風景資源從事經營性森林旅游項目開發，都必須經林業主管部門審核同意，按照有償使用的原則，進行資源資產價值評估，并在一定范圍內通過公開招投標的方式取得經營權。”；《四川省森林公園管理條例》第十五條“國內外單位和個人按照國家有關規定可以采取合資、合作等形式參與森林公園的開發、建設和經營。”等規定。由此可以看出，不論是國家部委還是地方主管部門，只要在事前取得相關林業主管部門的同意或者履行完畢備案手續，均對于社會主體投資森林公園的開發建設持支持、肯定的態度。

最后，關于獲取經營權的方式及對價的支付問題。對于經營權獲取方式問題，我國《行政許可法》第五十三條規定“實施本法第十二條第二項所列事項（有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項）的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。”而在前文提到的《國家林業局關于加快森林公園發展的意見》第十三條中，明確規定應通過公開招投標的方式取得經營權。而關于對價支付的問題，即到底經營主體應以怎樣的方式確定對價支付標準，目前并未有相關規范性文件作為依據。

（二）森林公園項目建設與規劃手續 

《森林公園管理辦法》第十條規定“森林公園的設施和景點建設，必須按照總體規劃設計進行。在珍貴景物、重要景點和核心景區，除必要的保護和附屬設施外，不得建設賓館、招待所、療養院和其他工程設施。”此外，針對保護要求更高的國家級森林公園，在《國家級森林公園管理辦法》中則通過第六至第十三條多達八個條款對規劃的編制、修改、審批及對于相關建設主體的要求進行明確規定，同《森林公園管理辦法》的規定一致，在《國家級森林公園管理辦法》亦明確規定“任何單位或者個人不得違反國家級森林公園總體規劃從事森林公園的建設和經營。”

此前，對于在森林公園范圍內使用林地的應適用《建設項目使用林地審核審批管理辦法》的規定，由用地單位或者個人向林地所在地的縣級人民政府林業主管部門提出申請，并經有審核審批權的人民政府林業主管部門作出準予使用林地的行政許可決定后，才可依據相關森林公園總規從事特定的建設行為。但是根據國家林業和草原局公告（2018年第12號），國家林業和草原局已公告取消建設項目使用森林公園林地需提供主管部門的審核意見等證明材料。自此，森林公園內建設項目是否符合總體規劃就顯得尤為重要了。對于不符合森林公園總體規劃和森林公園主體功能的項目，原則上應一律不準使用森林公園林地。

（三）森林公園項目建設用地手續的辦理 

社會主體取得森林公園經營權后，為使其成為可以對外開放營利的旅游景區，勢必要在公園內部興建一定的基礎設施，如游步道、游客中心、景點設施、衛生場所等，而相關設施的興建則必然涉及到林地使用審批手續及建設用地審批手續的辦理。

根據《建設項目使用林地審核審批管理辦法》第五條“建設項目占用林地，經林業主管部門審核同意后，建設單位和個人應當依照法律法規的規定辦理建設用地審批手續。”《森林公園管理辦法》第十二條“占用、征收、征用或者轉讓森林公園經營范圍內的林地，必須征得森林公園經營管理機構同意，并按《中華人民共和國森林法》及其實施細則等有關規定，辦理占用、征收、征用或者轉讓手續，按法定審批權限報人民政府批準，交納有關費用。依前款規定占用、征收、征用或者轉讓國有林地的，必須經省級林業主管部門審核同意。”及筆者所在省份即四川省出臺的《四川省森林公園管理條例》第二十一條“任何單位和個人不得擅自占用森林公園內的林地。確需征用、占用的，用地單位應當提出申請，經縣級以上林業行政主管部門審核同意后，按照土地管理法律、法規的規定辦理審批手續。”等相關規定可以看出，建設項目需要占用林地的，通常來說需要滿足如下幾個前提要件：經林業主管部門或森林公園經營管理機構審核同意；交納森林資源補償費等相關費用；辦理建設用地審批手續。其中，筆者認為最為重要的是建設用地審批手續的辦理。

根據我國《土地管理法》的規定，按照土地用途可將土地分類為農用地、建設用地和未利用地三類，林地毋庸置疑屬于農用地的范疇。另根據該法建設用地部分第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”之規定，除法定情形外，任何單位和個人進行建設均需使用國有建設用地。因此，筆者認為前述規范性文件中所指“建設用地審批手續的辦理”即指《土地管理法》第四十四條及四十五條所規定的征收農用地及農用地轉用審批手續，亦即需將森林公園范圍內集體性質土地轉換為國有性質土地并將屬于農用地的林地轉換為建設用地后才能進行項目建設。

當然，基于我國目前土地市場必須通過招拍掛的方式獲取土地的制度，或許存在即便前述程序履行完畢并由地方政府將土地掛出但項目投資主體沒有獲取目標地塊的極端情形。因此，基于這種極端情形的發生，也為簡化項目操作難度及審批流程（根據土地管理法的規定，一般建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，如果再加上后續土地公開招拍掛程序，全部程序履行完畢需要極長的時間），或許可以考慮將擬用于建設地塊由政府方面辦理完相應變性手續后直接劃撥到政府平臺公司名下，再由后者將目標地塊或者連同其上建筑修建完畢后通過出租的方式出租給投資主體使用。這樣一方面可以將土地變性上可能面臨的不確定性風險交由政府承擔，同時由政府內部各部門辦理相關流程工作會更有效率；另一方面也減少了目標地塊獲取的不確定性。

此外，實踐中會遇到的問題是，由于森林公園項目通常經營范圍較大，且面臨的不確定性較多，很多時候如果嚴格按照事先確定的規劃條件來修建相關基礎設施或許不能及時滿足項目的運營要求，如果投資主體基于各種實際需要想要在森林公園范圍內臨時小范圍修建游步道或經營站點，是否也需嚴格履行前述手續？如果答案是肯定的，那么筆者認為該種模式在某種程度上來說盡管維護了法律的尊嚴，卻沒有很好地兼顧到項目開發運營的實際情況。關于這一問題的解決辦法，并沒有檢索到可普遍適用的規范性文件，但是在《秦皇島市旅游產業有關用地管理改革試點總體方案的實施意見》中，其明確規定“旅游景區內未改變農用地、未利用地用途和功能、未固化地面、未破壞耕作層的生態景觀用地，及道路寬度未超過6米或路基寬度未超過6.5米的景區道路等旅游用地，可依照《土地利用現狀分類》（GB/T21010—2007），按實際地類管理，不辦理農用地轉用手續。”筆者認為該條規定具有借鑒意義，即在相關建設規模總體較小或對林地形態改變較小的情況下可不辦理農用地轉用手續，以加快項目建設運營進度。

（四）通過多種模式實現項目收益 

1. 門票收入

《森林公園管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》均規定森林公園可收取門票和相關費用。且與風景名勝區管理規定不同的是，在森林公園管理的相關規定中，并沒有諸如森林公園門票需要由森林公園管理機構負責出售并施行收支兩條線管理等規定。因此，門票收入在獲得發改部門對于定價的批文后，可由投資主體自行收取并使用。

2. 景區交通客運服務收入

森林公園景區通常與其他主要服務設施（如酒店、火車站等）相距較遠，有些景區可能出于生態環境保護等需要實行封閉式管理。此外，景區內的游覽觀光及移動線路可能也需要借助一定的交通手段以達到良好的游覽效果。

鑒于此，森林公園的投資主體，可以通過取得景區客運經營權，通過建設運營景區內或者連通景區內外的交通客運服務項目取得收益。具體可提供包括景區班車、景區內觀光接駁車、纜車索道等交通客運服務項目，且該等項目具備自給自足的收益能力。不過出于森林公園的自然保護需求，該等景區內交通服務項目的建設開發可能受到一定的限制，因此需要規劃先行，在景區相關規劃文件中予以明確，并需通過招投標等合法方式取得相關經營權。

在森林公園開發與運營過程中，在規劃的編制、經營權的讓與、土地的取得、項目的建設等方面會涉及大量的法律問題，且不同景區的特點差異化較大，歷史沿革不同，因此在該類項目的開發建設之中應當配備專業的全流程的法律照管服務，以便在參與該類項目之前即對可能遇到的法律風險與問題有一定的預期，并為項目建設運營保駕護航。