【摘要】：隨著國民經濟和保險行業的發展，保險領域中侵害消費者權益的情況日益受到廣泛關注，然而我國現行保險法未明確保險消費者權益保護問題。保險法修訂過程中，應當順勢而為，根據保險行業特點，對保險消費者的權利及保險經營者的義務予以規定，維護消費者合法權益和保險法律秩序。

【關鍵詞】：保險法修訂   保險消費者   消費者權益   反欺詐

保險消費者權益保護是保險業發展的重要基礎，也是保險監管的基本目標。對于任何一個保險市場，沒有對消費者權益的切實維護，保險業的發展都將是無源之水、無本之木，必然難以持續。2009年出臺的新《保險法》，一定程度上加大了保險消費者權益的保護力度，但該法并未明確保險消費者概念。2011年，保監會成立消費者權益保護局；2012年1月18日，保監會發布《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》；2013年7月1日，保監會發布《保險消費投訴處理管理辦法》；2014年3月15日，實施新修訂的《消費者權益保護法》；2020年1月14日，銀保監會發布《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》：這些舉措一定程度上完善了我國保險消費者權益保護機制。值得注意的是，雖然近年來我國保險消費者維權環境已得到極大改善，但由于起步晚，我國保險消費者利益保護體制機制還不成熟，保險法和消費者權益保護法間的關系尚未完全理順，保險消費者利益保護工作仍任重道遠。

一、我國保險消費者權益保護現狀

（一）保險消費者權益保護立法尚不健全 

我國目前還沒有關于保險保費者權益保護的基本立法。現行的《消費者權益保護法》只針對一般的消費者，沒有突出保險消費者權益保護的特殊性。同時，《消費者權益保護法》第二條規定，消費者為生活消費需要購買、使用商品或接受服務，其權益受本法保護。因保險產品并非一般意義上的商品和服務，故保險消費者是否明確被納入保護范圍存在一定爭議。2009年第二次修訂的《保險法》雖在保險消費者權益保護方面做了一些努力，但仍未明確保險消費者權益保護問題；2013年修訂的《消費者權益保護法》及保監會發布的相關規章，為保險消費者維權提供了法律依據，但規定前者較為原則，后者過于瑣碎，操作性不強。

（二）保險消費者權益司法保護存在爭議 

司法實踐中，由于最高人民法院沒有頒布《消費者權益保護法》的司法解釋，對于該法可否適用于解決保險糾紛，也存在較大爭議。一方面，《消費者權益保護法》關于消費者的規定，不能從中當然推導出保險合同糾紛完全適用《消費者權益保護法》；另一方面，《保險法》關于保險消費者概念的缺失，使保險消費者的含義不清，在外延界定不清的情形下，保險消費者權益的司法保護必然存在理論上的不足。立法上的概念缺失導致司法裁決的專業局限性，從而導致司法實踐中存在不同的做法，且整體趨向于保守，不利于消費者權益的保障。

（三）保險消費者權益行政保護途徑不完善 

中國保監局在2011年即已成立保險消費者權益保護局，開展消費投訴監管工作。實踐中，保險消費者通常可向保險行業協會或保監局等管理機構進行投訴，但目前基層監管架構并不能完全滿足保險消費者權益保護的需要。另外，雖然各保險機構設立了一定投訴渠道，各級消費者保護協會也受理保險方面的投訴，但公眾投訴在缺乏有效監管的情況下往往無疾而終，甚至求告無門。這些問題都給保險消費者法律維權帶來較大困難。

（四）濫用權利惡意投訴的情況屢見不鮮 

與正常消費者的正當訴求無法滿足形成鮮明對比的是，部分消費者通過惡意投訴方式牟取不正當利益的情況日趨普遍。投訴本是消費者被賦予的維權手段，然而近年來出現大量投訴人采取故意提供虛假信息或者捏造、歪曲事實進行投訴，逼迫保險機構息事寧人，被迫退還保險費或者給付保險金的事件。部分地區甚至已形成黑色產業鏈，不法組織在竊取其保單相關信息后，撥打保險消費者電話，以承諾幫消費者辦理全額退保為名，慫恿或冒充保險消費者向監管部門投訴，并向消費者收取高額手續費或誘導消費者購買所謂“高收益”產品。由于缺乏執法依據，監管部門對此類現象雖有警覺但難以有效治理。

二、保險消費者權益保護的現行法律規定及相關司法實踐

（一）主要現行法律規定 

1．《消費者權益保護法》

第二條 消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未作規定的，受其他有關法律、法規保護。

第二十八條 采用網絡、電視、電話、郵購等方式提供商品或者服務的經營者，以及提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者，應當向消費者提供經營地址、聯系方式、商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息。

第二十九條 經營者收集、使用消費者個人信息，應當遵循合法、正當、必要的原則，明示收集、使用信息的目的、方式和范圍，并經消費者同意。經營者收集、使用消費者個人信息，應當公開其收集、使用規則，不得違反法律、法規的規定和雙方的約定收集、使用信息。經營者及其工作人員對收集的消費者個人信息必須嚴格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。
經營者應當采取技術措施和其他必要措施，確保信息安全，防止消費者個人信息泄露、丟失。在發生或者可能發生信息泄露、丟失的情況時，應當立即采取補救措施。

經營者未經消費者同意或者請求，或者消費者明確表示拒絕的，不得向其發送商業性信息。

2．《民法典》

第一百一十一條 自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。

第一千零三十四條 自然人的個人信息受法律保護。

個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。

個人信息中的私密信息，適用有關隱私權的規定；沒有規定的，適用有關個人信息保護的規定。

第一千零三十五條 處理個人信息的，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理，并符合下列條件：

（一）征得該自然人或者其監護人同意，但是法律、行政法規另有規定的除外；

（二）公開處理信息的規則；

（三）明示處理信息的目的、方式和范圍；

（四）不違反法律、行政法規的規定和雙方的約定。

個人信息的處理包括個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等。

3．《中國保險監督管理委員會關于規范人身保險業務經營有關問題的通知》

四、關于猶豫期

（一）“猶豫期”是從投保人收到保險單并書面簽收日起10日內的一段時期。

（二）投保單或保險條款中應載明投保人在猶豫期內的權利，保險公司銷售人員展業時以及保險公司向投保人、被保險人發送保單時，應對猶豫期內的權利進行說明。

（三）在猶豫期內，投保人可以無條件解除保險合同，保險公司除扣除不超過10元的成本費以外，應退還全部保費，并不得對此收取其他任何費用。保險公司對投資連結保險投保人在猶豫期內解除保險合同的費用扣除應當符合《人身保險新型產品信息披露管理辦法》的有關規定。

4．《健康保險管理辦法》

第十五條 長期健康保險產品應當設置合同猶豫期，并在保險條款中列明投保人在猶豫期內的權利。長期健康保險產品的猶豫期不得少于15天。

5．《銀行業保險業消費投訴處理管理辦法》

第二條 本辦法所稱銀行業保險業消費投訴（以下簡稱“消費投訴”），是指消費者因購買銀行、保險產品或者接受銀行、保險相關服務與銀行保險機構或者其從業人員產生糾紛（以下簡稱“消費糾紛”），并向銀行保險機構主張其民事權益的行為。

第十六條 投訴人提出消費投訴，應當客觀真實，對所提供材料內容的真實性負責，不得提供虛假信息或者捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。

投訴人在消費投訴過程中應當遵守法律、行政法規和國家有關規定，維護社會公共秩序和消費投訴處理單位的辦公經營秩序。

（二）保險消費者權益保護的司法實踐 

以2014年新修訂的《消費者權益保護法》實施為界限，司法機關對于以《消費者權益保護法》作為訴訟依據的保險合同糾紛案件的處理方式前后大相徑庭，新消法第二十八條規定的保險服務經營者義務，成為《消費者權益保護法》可適用于保險合同糾紛的直接法律依據。

2014年前，法院一般傾向于對于原告方提出的以消費者權益保護法作為裁判依據的訴訟請求或者不置可否，或者直接指出保險合同關系不適用《消費者權益保護法》，如廣東省廣州市中級人民法院（2007）穗中法民四終字第12號民事判決、北京市第二中級人民法院（2009）二中民終字第07254號民事判決、上海市第二中級人民法院（2010）滬二中民六（商）終字第94號民事判決。

2014年以后，司法實踐一般均認可《消費者權益保護法》可適用于保險合同關系，甚至出現判決支持“退一賠三”的案例。如江蘇省無錫市中級人民法院（2015）錫商終字第1110號民事判決、吉林省高級人民法院（2016）吉民終515號民事判決、最高人民法院（2017）最高法民申1462號民事裁定等。審理中主要爭議在于保險消費者范圍及欺詐事實認定等問題。

三、現行保險法立法存在的主要問題

（一）現行保險法缺少保險消費者的規定 

我國現行《保險法》中，并未將保險消費者與一般的保險相對人進行區分對待，亦并無關于保險消費者權利的規定。然而，對保險消費者進行立法保護已為大勢所趨。2014年3月15日實施的修訂后的《消費者權益保護法》雖未修改“消費者”的定義，但新增的第二十八條中明確使用“提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者”的概念，同時規定一系列經營者義務，成為《消費者權益保護法》可適用于保險領域的直接法律依據。如果保險法修訂工作不能順勢而為，根據保險行業特點對與保險消費者的權利予以具體限定，則可能導致法律適用的混亂，損害消費者和保險人的利益。為配合新消法，2015年10月14日，國務院法制辦公室公布的《保險法》第三次修訂的《征求意見稿》第四十三條即已明確引入保險消費者概念，但該意見稿至今未能進入正式立法程序。

（二）現行立法亟需厘清保險消費者概念 

在確定應引入保險消費者權益保護的概念后，接下來的工作是進一步厘清哪些對象屬于保險消費者。保險消費者的范圍主要需要解答以下幾個問題：其一，保險消費者是否限于自然人消費者，法人和其他組織能否成為保險消費者？其二，保險消費者是否限于“為生活需要消費”為目的，如何區分“消費”目的與“非消費”目的？其三，保險消費者與投保人、被保險人、受益人、財產保險中保險標的物所有權轉移的受讓人與繼承人、人壽保單中保險金繼承人、保險金繼承人、人壽保單轉讓或出質后的持有人、責任保險的受害第三人等保險相對人的關系如何確定？

（三）現行保險法缺少禁止權利濫用的規定 

《消費者權益保護法》偏向于保護消費者的合法權益，該法總則部分即開宗明義點明其在立法宗旨上屬于傾斜立法——即保護在信息獲取、交易談判等能力等方面處于弱者地位的消費者的合法權益，典型體現之一是《消費者權益保護法》第五十五條關于“退一賠三”的規定。然而，保險市場與一般商品市場存在差異，保險相對人并非一定是弱者。其一，信息不對稱的狀況，在保險人和保險相對人中都存在。保險人對風險的評估，依賴于投保人對影響危險的因素履行如實告知義務和及時通知義務。并非只有保險相對人在信息上處于弱者地位，保險人也存在信息不對稱的情況。其二，《保險法》對保險相對人傾斜保護的規定，很大程度平衡了保險相對人的弱勢地位，如《保險法》第十七條保險人的提示說明義務彌補了投保人缺乏專業知識的劣勢，《保險法》第三十條不利解釋緩解了投保人談判能力弱的狀況。然而，現行《保險法》并無任何防止保險消費者濫用權利的規定，使得監管部門和司法機關對于此類現象的處理無據可依。

（四）現行保險法反保險欺詐的規定不完善 

保險行業是“欺詐”發生的高風險領域。隨著保險業的快速發展，保險欺詐問題日益突出，在部分地區甚至有愈演愈烈，有形成地下黑色產業鏈之勢。無論是人身保險還是財產保險，保險欺詐情況都非常普遍，難以根治。這種情況不僅加大了保險公司的經營風險，嚴重侵害眾多善意投保人和被保險人的合法權益，也擾亂了保險市場秩序，敗壞了社會風氣，打擊保險欺詐已成為一個共同關注的社會課題。然而，現行《保險法》僅對保險詐騙行為作出原則規定，未規定反保險欺詐的具體組織、機制和措施，無法滿足現實需求。

四、保險消費者權益保護的國際經驗借鑒

（一）制定專門法律保護保險消費者 

在法律制度層面，許多國家和地區在銀行法、保險法等金融監管法律之外，制定了專門的金融消費者權益保護法律法規，對金融機構的行為進行規范和約束，規定金融消費者權益保護的基本原則和內容，為金融消費者權益保護奠定了堅實的法律基礎。如英國的《金融服務與市場法》，加拿大的《金融消費者保護局法案》，日本的《消費者合同法》《金融商品交易法》《金融商品消費法》，我國臺灣地區的《金融保費者保護法》等，這些法律立法目的都是為了保護金融消費者，包括保險消費者權益，公平、合理、有效地處理金融消費爭議問題，從而促進金融市場的發展。

（二）設立專門機構保護保險消費者 

近年來，加強消費者保護成為金融監管體系改革的重要內容，專門從事金融消費者保護的機構得以建立。例如，1998年，英國設立了統一的金融服務局（FSA），對金融業實行統一的監管。FSA的四大法定監管目標之一便是保護金融消費者。FSA下設保險監管部門，專門負責日常監管工作，主要側重于改善行業經營和消費者權益保護。FSA專門設立了金融服務消費者小組，負責反饋消費者需求。源于美國的次貸危機暴露出金融消費者權益保護存在的監管缺陷，2010年，美國通過《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，建立了聯邦保險辦公室和消費者金融保護局，其核心即是金融改革和消費者保護。《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》的第五部分專門針對保險業，主要涉及聯邦保險辦公室、州一級保險改革、未受認可保險人、再保險、建設規則等。

（三）完善保險消費糾紛解決機制 

發達國家普遍不斷完善保險消費糾紛解決機制，建立了渠道順暢、選擇多樣、行之有效的保險消費糾紛解決機制，當發生保險消費糾紛后，消費者可以通過與保險機構自行協商、向監管機構投訴、申請仲裁及提起訴訟等方式解決。許多國家還通過建立非訴訟糾紛解決機構，為被侵權的保險消費者提供便利的救濟途徑，例如英國的金融業調查專員服務有限公司(FOSLimited)、澳大利亞的金融督察服務機構（Fi-nancialOmbudsmanService）、香港保險索償投訴局等，這些非訴糾紛解決機構，減輕了保險訴訟負擔，降低了社會管理成本，適應了保險市場發展的需要，有效維護了保險消費者的權益。

（四）構建健全的反保險欺詐體系 

以美國為例，在美國保險欺詐是嚴重的犯罪行為，立法機構通過眾多反保險欺詐法案如《反保險欺詐法》《保險欺詐局法》《車險承保前檢查法》《特別調查科法》等；保險公司普遍設立特別調查科，作為反保險欺詐的常設、專門機構，在保險監管機構內設立各級反保險欺詐局，專門負責對保險公司反欺詐工作的指導及與檢察機關及其他預防犯罪的機構開展合作。美國還于1993年建立了反保險欺詐聯盟，由消費者組織、保險公司、執法部門等多方組成，推動和促進有關反欺詐的立法，對公眾進行反欺詐教育，對行業欺詐數據進行儲存、交換信息等。

五、保險法關于消費者權益保護的修訂建議

（一）主要修訂思路和原則 

1．厘清保險消費者內涵和外延；

2．保護保險消費者合法權益；

3．規制權利濫用；

4．保護公民個人信息安全；

5．規范保險消費投訴；

6．健全反保險欺詐體系。

（二）修訂建議及合理性說明 

1．第一章增設第六條：“國家保護保險消費者的權益不受侵害。本法所稱保險消費者指為生活需要購買保險產品或接受保險相關服務的自然人，包括投保人、被保險人和受益人等。”

修訂說明：現行《保險法》并未涉及消費者概念，2015年10月14日國務院法制辦公室發布《關于修改〈中華人民共和國保險法〉的決定（征求意見稿）》第四十三條雖引入保險消費者概念，但未能對保險消費者的內涵和外延作出明確，可能造成法律適用的混亂，不利于保護保險當事人的合法權益。建議一方面在《保險法》總則部分增加保險消費者的原則規定，明確保險消費者的地位，以區別一般保險相對人；另一方面，對保險消費者概念予以厘清，以區別于非因生活需要購買保險產品和服務的非消費者。

2．第二章第二節增設第四十八條：“投保人在保險合同約定猶豫期內解除保險合同的，保險人應當及時退還全部保險費。對于合同解除前發生的保險事故，保險人不承擔賠償或者給付保險金的責任。投保人不得濫用前款規定合同解除權，牟取不正當利益。”

修訂說明：“猶豫期”在實踐中普遍存在，但《保險法》未予規定，2015年10月14日國務院法制辦公室發布《關于修改〈中華人民共和國保險法〉的決定（征求意見稿）》第三條規定了猶豫期，但未對猶豫期合同解除的后果予以完整規定，建議予以明確。另投保人“猶豫期”內行使解約權應當遵循誠實信用原則，不得濫用權利。

3．第四章增設第一百一十六條：“保險人收集、存儲、使用、轉移、披露個人信息的，應當遵循正當必要、知情同意、目的明確、安全保障、依法利用的原則，保護投保人、被保險人和受益人個人信息安全。”

修訂說明：隨著經濟的發展，特別是網絡時代的來臨，個人信息的重要性和經濟價值日益突出，過度收集、濫用、非法泄露公民個人信息的情形也愈演愈烈。如實告知業務是保險人評估風險的基礎，直接影響著保險人的承保意愿和費率高低，因此相對于一般行業，保險領域獲取個人信息的深度更深，范圍更廣，更需要特殊保護。建議《保險法》修訂中對此予以明確規定。

4．第五章增設第一百七十五條：“保險消費者因購買保險產品或者接受保險相關服務與銀行保險機構或者其從業人員產生糾紛的，可向保險機構或保險監督管理機構提出保險消費投訴。
投訴人提出消費投訴，應當客觀真實，對所提供材料內容的真實性負責；故意提供虛假信息或者捏造、歪曲事實，實施誣告、陷害行為，尚不構成犯罪的，依法給予行政處罰。”

修訂說明：投訴本是消費者被賦予的維權手段，但近年來濫用投訴權利，通過惡意投訴牟取不當利益的事件屢見不鮮。由于缺乏法律依據，即使投訴不實亦難以追究其責任，給保險機構和監管部門帶來困擾，建議《保險法》對此進行明確規定。

5．第五章增設第一百七十六條：“禁止任何單位和個人實施保險欺詐行為。保險公司應當制定欺詐風險管理制度，設立反保險欺詐的專門機構，在保險監督管理機構監督和指導下開展反欺詐工作。保險行業協會應當建立反保險欺詐的多方協作機制和信息交換系統，協助保險公司和保險監督管理機構開展工作。”

修訂說明：保險行業是欺詐高風險領域。隨著保險業的快速發展，保險欺詐問題日益突出，不僅加大了保險公司的經營風險，嚴重侵害眾多善意投保人和被保險人的合法權益，也擾亂了保險市場秩序。建議《保險法》對反保險欺詐的具體組織、機制和措施予以規定。

（作者：陳任重）