摘要：新《土地管理法》及實施條例出臺，標志著集體經(jīng)營性建設用地入市制度的正式推行，也為鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)投資項目取得建設用地提供了法律層面的保障。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度作為深入推進農(nóng)村改革的一項重要舉措，為大力實施鄉(xiāng)村建設提供了必要的要素基礎。本文從集體經(jīng)營性建設用地出讓的一般規(guī)則出發(fā)，對集體建設用地在投資建設過程中常見的重點問題進行了分析，并介紹了“點狀供地”“集體土地用于租賃住房建設”“農(nóng)村土地綜合整治”等集體建設用地流轉(zhuǎn)與開發(fā)方面的探索，以期為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度的進一步研究提供若干參考。
關鍵詞：集體建設土地 出讓
2021年1月4日，中共中央、國務院頒布《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。該制度作為深入推進農(nóng)村改革的一項重要舉措，為大力實施鄉(xiāng)村建設提供了必要的要素基礎。新《土地管理法》及實施條例出臺，標志著集體經(jīng)營性建設用地入市制度的正式推行，也為鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)投資項目取得建設用地提供了法律層面的保障。
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集體經(jīng)營性建設用地出讓的一般規(guī)則
《土地管理法》及實施條例對集體經(jīng)營性建設用地分別從入市條件、入市方式、入市不同階段幾方面作出了規(guī)定。
（一）入市條件
根據(jù)規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃或國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可依法進行出讓。
（二）出讓主體
根據(jù)規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地的出讓主體為土地所有權人。集體經(jīng)營性建設用地的所有者是農(nóng)民集體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等組織代表農(nóng)民集體負責集體經(jīng)營性建設用地的經(jīng)營與管理。土地所有權人可以依據(jù)經(jīng)依法登記的權屬，直接或者委托、授權方式實現(xiàn)集體建設用地入市的職能。
（三）出讓方式
《土地管理法實施條例》明確了集體經(jīng)營性建設用地可以通過公開招拍掛或者協(xié)議出讓。
關于協(xié)議出讓的情形，可參照同類用途的國有建設用地相關規(guī)定。根據(jù)《協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定》第9條規(guī)定，在公布的地段上，同一地塊只有一個意向用地者的，市、縣人民政府國土資源行政主管部門方可按照采取協(xié)議方式出讓；但商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地除外。
（四）出讓程序
（五）土地的利用與二次流轉(zhuǎn)
根據(jù)規(guī)定，集體建設用地的使用者應當嚴格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。
通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。
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集體建設用地投資建設的幾個關注重點
（一）住宅類用途的集體建設用地是否可以納入入市范圍
自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，在解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地需求的同時，僅提到“土地用途可確定為工業(yè)用地、商業(yè)用地、物流倉儲用地等”，并明確“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地不得用于商品住宅、別墅、酒店、公寓等房地產(chǎn)開發(fā)，不得擅自改變用途或分割轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)租”。《關于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》提出“嚴禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地”的規(guī)定，也從側(cè)面反映了當前政策對利用農(nóng)村土地進行住宅地產(chǎn)開發(fā)的謹慎態(tài)度。同時，部分試點城市也明確禁止集體建設用地用于商品房開發(fā)和住宅建設。
結(jié)合上述政策，《土地管理法》“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”中的“等”字，不應當然理解為包含住宅，住宅亦不屬于與“工業(yè)”“商業(yè)”并列的經(jīng)營性用途。
但是，我國自2017年開始利用集體建設用地建設租賃住房的試點實踐，針對租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織有建設意愿、有資金來源，政府監(jiān)管和服務能力較強的城市，開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。2021年7月2日，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中也規(guī)定，對于人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，“在尊重農(nóng)民集體意愿的基礎上，經(jīng)城市人民政府同意，可探索利用集體經(jīng)營性建設用地建設保障性租賃住房”。因此，基于特殊政策支持，在完成相關審批手續(xù)的前提下，可利用集體建設用地建設租賃住房。
（二）土地出讓、出租方式的選擇
《土地管理法》集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，集體經(jīng)營性用地的出租在入市條件、出租主體、承租方的選擇方式、出租程序方面，并無區(qū)別于出讓的特殊規(guī)定。集體經(jīng)營性建設用地的出租，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行，具體辦法由國務院制定，但目前相關辦法尚未出臺。
根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，土地出讓、出租方式的主要區(qū)別在于：
1.土地使用期限
《民法典》規(guī)定租賃期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無效。目前，在法律層面還沒有對集體建設用地的出租期限有特殊規(guī)定。在各地出臺的相關規(guī)定及實務操作中，大致有兩種不同做法：
部分地區(qū)規(guī)定土地出租的最高年限不超過“同類用途國有土地使用權出讓的最高年限”，或不得超過《集體土地使用證》載明的剩余土地使用年限，如廣東省、成都市、南京市。上述年限均可超過20年，與出讓年限并無區(qū)別。
部分地區(qū)明確了土地出租期限最高不得超過20年，如濟南市。在該種規(guī)定下，出租期限超過20年的，超過部分面臨無效風險。雖然租賃期限屆滿后可以通過續(xù)期來保障土地使用權的連續(xù)性，但租賃合同能否續(xù)簽，土地租金能否保持穩(wěn)定，均需要依賴于土地所有權人的決策。
基于集體建設用地出租期限尚無統(tǒng)一規(guī)定，且地方政策具有不穩(wěn)定性，對于投資成本大、投資期限長的產(chǎn)業(yè)項目，采取出讓方式更能保障項目的長期穩(wěn)定發(fā)展。當然，基于投資進度安排，也可以考慮先出租后出讓的方式，以減少前期投入，靈活配合發(fā)展的階段性要求。
2.建設用地的再流轉(zhuǎn)與抵押
根據(jù)規(guī)定，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。
參考國土資源部《規(guī)范國有土地租賃若干意見》，租賃取得土地使用權，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押。而出讓方式取得土地使用權轉(zhuǎn)讓或抵押并不受“開發(fā)建設后”的限制。并且，地上房屋等建筑物、構筑物依法抵押的，承租土地使用權可隨之抵押，但承租土地使用權只能按合同租金與市場租金的差值及租期估價，評估價值較低。
（三）土地稅收問題
集體土地入市后的二次流轉(zhuǎn)中，較為重要的稅種為土地增值稅。現(xiàn)行的《土地增值稅暫行條例》僅規(guī)定了對轉(zhuǎn)讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物的行為征收土地增值稅。為了與土地制度改革相銜接，《土地增值稅法（征求意見稿）》第2條已將“出讓集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物，或以集體土地使用權、地上的建筑物及其附著物作價出資、入股”納入征收范圍。
《土地增值稅法（征求意見稿）》將集體房地產(chǎn)納入了征稅范圍的同時，擬取消土地增值收益調(diào)節(jié)金，使立法前后集體房地產(chǎn)負擔總體穩(wěn)定。并增加授權省級人民政府對房地產(chǎn)市場較不發(fā)達、地價水平較低地區(qū)集體房地產(chǎn)減征或免征土地增值稅。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收政策，除土地增值稅外，其他稅種與國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓適用相同的稅收制度、政策。
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集體建設用地流轉(zhuǎn)與開發(fā)的探索
（一）點狀供地
鄉(xiāng)村旅游項目通常占地面積大、容積率低，而配套設施較小且分散。在此背景下，點狀供地作為新型供地模式應運而生。2015年，浙江省試點推行“點狀布局、垂直開發(fā)”的土地綜合利用新模式。2018年6月，浙江省人民政府辦公廳頒布《關于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》，正式提出“坡地村鎮(zhèn)”建設，并實行“點狀或帶狀布局多個地塊組合開發(fā)”的供地模式。后來該做法在重慶、云南等多地推行。
“點狀供地”模式一般按照特定項目的規(guī)劃需要，根據(jù)建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環(huán)境用地，進行點狀規(guī)劃、點狀報批、點狀供地，克服了原先遭遇的因項目總占地面積大造成的供地難問題。
（二）集體土地用于租賃住房建設
如上文所述，為降低租賃住房建設成本、增加租賃住房供應、緩解住房供需矛盾，2017年，國土資源部與住房和城鄉(xiāng)建設部出臺《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，陸續(xù)有18個城市進入試點。2021年6月，國務院辦公廳出臺《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》進一步探索利用集體經(jīng)營性建設用地建設保障性租賃住房。
2020年7月，全國首個集體土地租賃房在北京正式建成運營。該項目集體建設用地的取得方式為集體經(jīng)濟組織土地入股。社會投資人前期只需投入建設開發(fā)成本，而無需支付土地成本，后期負責產(chǎn)品打造和服務運營。集體經(jīng)濟組織則獲得保底租金和超額經(jīng)營分紅。
但是該種實踐也面臨諸多挑戰(zhàn)與困境，例如可利用的集體建設用地數(shù)量少、規(guī)劃引領作用缺失、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與合作資本責權不對等問題需要進一步思考解決。
（三）農(nóng)村土地綜合整治
為了增加用地空間，《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》提出，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可依據(jù)國土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設用地。
近年來，一些地區(qū)也自發(fā)開展了農(nóng)村集體建設用地增減“村村掛鉤”的探索。2008年，四川省成都市出臺《成都市集體建設用地整理與集中使用管理暫行辦法》，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)零星集體建設用地整理的“拆院并院”項目。經(jīng)過農(nóng)民集體和農(nóng)戶的委托，社會投資者可參與到土地整理中。2019年，成都市天府新區(qū)管委會辦公室印發(fā)《四川天府新區(qū)成都直管區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全域推進農(nóng)村土地綜合整治方案的通知》進一步明確，社會投資項目整理節(jié)余的集體建設用地指標優(yōu)先在項目所在村落地使用，支持社會投資人報名參與競買流轉(zhuǎn)土地用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為社會投資人參與集體建設用地的出讓提供了政策基礎和便利。
修訂后的《土地管理法》及實施條例為集體經(jīng)營性建設用地入市提供了法律依據(jù)，是完善和健全土地管理制度的重大舉措，有利于吸引社會資本參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設，推動鄉(xiāng)村振興。但集體經(jīng)營性建設用地入市尚處在起步階段，在法律和實踐層面，都還有需要進一步研究和明確。對于投資人來說，既要抓住機遇，也要全面了解現(xiàn)有法律，積極跟進后續(xù)法規(guī)和政策的出臺，及時作出應對。
（作者：王冠男）
