近期，貴州多地的地方政府及財政部門出具函件，明確要求清理此前已經出具的《承諾函》，要求相關金融機構收回函件、解除協議，或者宣布相關協議無效。消息傳開后，各方議論紛紛。經了解，該事項主要是由于財政部收到貴州省地方政府違規出具擔保性質文件的舉報，赴貴州省調研后要求貴州省各地方政府限期撤回財政擔保性質文件，逾期將追究地方領導相關責任。因此，各地才被迫陸續收回前期出具的《承諾函》，并非地方政府有意逃避還款責任。本文不討論此事項的對錯和責任，只對政府擔保的效力進行簡單的法律分析。

我國《預算法》第三十五條規定，“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”。而《擔保法》第八條就規定，“國家機關不得為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外”。根據上述法律規定，我們可以得出以下結論：

一、政府部門對外擔保并非絕對無效，但其范圍非常有限，僅僅是在國務院批準為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸時才有效。

二、如果政府部門違反規定簽訂《擔保合同》，對外提供了擔保，這種擔保將會因為違反了法律的禁止性規定而導致無效。如果在此過程中，政府部門有過錯的，則根據《擔保法》第五條第二款的規定，“擔保合同被確認無效后，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任”。

三、如果政府部門并未明確簽訂《擔保合同》，而是出具保證督促債務人還款、確保債權人資金不受損失的《承諾函》，這種情形也是目前金融機構與政府部門最常見的合作模式，則該《承諾函》是否構成我國《擔保法》意義上的保證不能一概而論，而應由法院根據政府出具《承諾函》的背景情況、《承諾函》的內容以及查明的其他事實情況作出認定。下面結合最高人民法院在審理中國銀行（香港）有限公司與遼寧省人民政府、葫蘆島鋅廠保證合同糾紛二審這個案例【（2014）民四終字第37號）】對此進行分析：

根據中遼公司的申請，原新華銀行香港分行分別于1999年5月13日和5月15日開出G-01-R-01679號和G-01-R-01680號跟單信用證，金額分別為359.25萬美元和285萬美元。但是，中遼公司拖欠該兩信用證項下本金及利息未還。1996年2月9日，遼寧省政府向原新華銀行香港分行出具一份《承諾函》，同意原新華銀行香港分行向中遼公司提供及／或繼續提供一般開出信用證額度港幣5000萬元整（包括信托提貨額度港幣5000萬元整），并表示將盡力維持借款人的存在及如常營運，竭盡所能確使借款人履行其責任義務，如借款人不能償還債務，將協助解決借款人拖欠債務，不讓銀行在經濟上蒙受任何損失。后中遼公司破產，該筆債權未獲清償，各方遂產生糾紛引發訴訟。

最高人民法院在本案二審民事判決書【（2014）民四終字第37號）】中認為，《承諾函》是否構成保證擔保應當依據其名稱和內容確定。從本案《承諾函》的名稱與內容看，遼寧省政府僅承諾“協助解決”，沒有對中遼公司的債務作出代為清償責任的意思表示，《承諾函》不符合《中華人民共和國擔保法》第六條有關“保證”的規定，不能構成法律意義上的保證。《承諾函》所涉遼寧省政府與中銀公司雙方對案涉債務并未達成保證擔保的合意，不能在雙方之間形成保證合同關系。故遼寧省政府有關《承諾函》不構成保證擔保的主張符合雙方當事人的真實意思表示，中銀公司依據《承諾函》要求遼寧省政府承擔保證責任于法無據，本院不予支持。

近期地方政府與金融機構就是否承擔擔保責任的問題凸顯，雖然相關《承諾函》本身是否具有法律效力應當具體分析，卻反映了地方政府之前一味追求GDP增長，為政績漠視法律風險，亂作為、亂給政策，這樣的“收回”也是為了保自己的烏紗帽，但卻嚴重損害了地方的投資環境和政府的誠信。對金融機構而言，在與政府部門開展合作進行融資的過程中，不能僅僅要求其出具《承諾函》后就高枕無憂了。對于政府承諾承擔還款責任的交易安排，應當考慮將還款責任根據《預算法》規定通過人大納入財政預算，政府才會承擔最終還款責任。這樣做就算將來產生糾紛，得到法院支持的可能性也較大。