摘要：營商環境的建設，需要充分發揮破產和解制度的功能,即預防破產、挽救債務企業、幫助企業復蘇再建、保護債權利益。破產和解制度作為現代破產法三大制度之一，具有成本低、效率高和充分體現當事人意思自治的獨特價值。但長期以來，破產和解制度在司法實踐中適用率較低，究其原因在于制度本身立法設計存在缺憾。文章認為應當結合客觀情勢，從破產和解制度預防破產的功能角度完善和解制度。第一，優化破產和解的申請條件，擴大申請和解程序的原因并增加申請主體；第二，適度限制擔保物權人的權利行使；第三，探索多元和解手段；第四，建立和解協議執行監督機制。
關鍵詞：營商環境 破產和解制度 擔保物權 監督機制
黨的二十大報告明確提出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。打造一流營商環境關系到“構建高水平社會主義市場經濟體制”中的“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”“優化民營企業發展環境”“支持中小微企業發展”“深化要素市場化改革”“強化金融穩定保障體系”“守住不發生系統性風險底線”等發展目標和任務要求的實現，是中國式現代化新征程中不可或缺的重要法律制度。黨的二十大以來，中國破產法以困境拯救和市場出清的多重路徑彰顯破產救濟的力度，致力于優化營商環境和推動高質量發展。
營商環境作為一個國家或經濟體經濟軟實力的重要展現，是經濟高質量發展的重要內容。營商環境建設對于提升城市能級、促進市場機制的完善發揮著巨大作用。世界銀行每年發布的《營商環境報告》,因指標評估的覆蓋范圍面廣、評估報告發布周期穩定，且評估內容也能做到相對客觀及可量化，已然成為國際社會評估各個國家營商環境最具權威性和代表性的指標體系。① 2024年世界銀行發布了《2024年營商環境成熟度報告》,取代了原來的《營商環境報告》,采用了一種新的評估體系來衡量和比較不同經濟體的營商環境,即BusinessReady,簡稱B-READAY。其中商事破產（business insolvency）指標列為新營商環境評估項目核心指標之一。
2019年，全國人大啟動了《企業破產法》的修訂。在此立法修訂背景之下，文章擬對破產和解制度的歷史沿革、現狀及困境以及立法優化設計等核心問題進行分析，以期為《企業破產法》的立法修訂盡微薄之力。
1 破產和解制度的歷史沿革及其獨特價值
破產和解制度是指為了避免破產清算，由債務人提出和解申請并提出和解協議草案，經債權人會議表決通過并經法院許可的解決債權債務問題的制度。② 破產和解制度最早在1988年試行的現已廢止的《中華人民共和國企業破產法（試行）》中首次規定。2006年8月27日通過的即現行的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）繼續保留了破產和解制度，并以專章的形式進行了規定。破產和解與破產重整、破產清算一起成為我國破產法三大基石。
《企業破產法》第九章從第95條到第106條共計12個條文詳細規定了和解制度。對于企業如何運用破產和解程序，提供了3種方式：1.債務人直接申請適用破產和解程序；2.債務人通過程序轉換至破產和解程序，如破產重整轉和解、破產清算轉和解；3.債務人自行與全體債權人達成和解協議。
破產和解制度是企業再生制度，其通過溫和的方式處理企業債務糾紛，具有預防破產清算、挽救債務企業的重要功能。破產和解制度的立法本意旨在避免瀕臨破產企業陷入破產清算，積極挽救企業的經營價值，給予企業重生的機會，并且避免因員工失業引發的一系列社會問題。
破產和解制度是中國和合文化思想在破產法律制度中的體現，反映了以和為貴的中華傳統思想。與破產清算、破產重整制度相比，破產和解制度有著獨特的法律價值。
同破產和解制度相比，破產清算制度功能單一。企業一旦宣布破產倒閉,意味著企業的所有有形資產、無形資產都將面臨貶值或消失。而事實上，一些瀕臨破產企業僅僅是因為暫時的資金周轉困難，出現財務困境。如果能解決債務糾紛，企業繼續經營，還能創造更多的經濟和社會價值。也就是說，這類企業的繼續經營價值遠高于被清算價值。如果企業出現經營困難，一律準許企業破產，很可能造成企業和債權人雙輸的局面，并且帶來負面的社會效應。
破產和解制度是避免企業破產清算的一道重要防線。破產和解的核心功能在于通過意思自治原則，最大限度調動債權人與債務企業的和解意向，促成雙方達成和解協議，保留企業的經營價值，避免企業在還有挽救價值時就一刀切進入破產清算程序而造成經濟和社會成本的浪費，實現經濟和社會秩序的和諧發展的“和”價值。
破產和解制度與破產重整制度的設計初衷相似，都是避免企業破產清算，給予企業再生的機會。但兩個制度相比較，破產和解制度依然有著自身獨特的價值。破產重整制度是指專門針對可能或已經具備破產原因但又有維持價值和再生希望的企業，經由各方利害關系人的申請，在法院的主持和利害關系人的參與下，進行業務上的重組和債務調整，以幫助債務人擺脫財務困境、恢復營業能力的法律制度。③ 破產重整程序在法院的主導下完成，法院全程要監督，因此受到的司法權力介入較多，司法強制力屬性明顯。當事人在其中體現意思自治的機會少，時間成本高。公權力干預過多 ④，意味著當事人意思自治的空間被壓縮，債權人、債務人在談判和締結協議時受到諸多限制。
而破產和解程序中，和解協議是在充分尊重當事人的意思自治的基礎上達成的。整個和解程序耗時短、成本低且效率高。而成本和效率是經濟社會的核心概念，是企業經營的重要考量。相比久拖不決的重整程序，快速協商一致的和解程序顯現出其獨特價值。
2 我國企業破產和解制度存在的現實困境
如前所述，破產和解制度有著獨特的價值功能，對于許多面臨債務糾紛的企業而言，是一個通過較低成本就能挽救企業、獲得再生的理想破產制度設計。與立法預期相悖的是，破產和解制度在司法實踐中鮮有適用，并未達到預期法律效果。筆者通過檢索北大法寶數據庫后發現，最近十年（2013-2023年）共有破產類案件11160件。其中，破產清算案件9964件，占比89.28%；破產重整案件1092件，占比9.78%；破產和解案件僅104件，占比0.94%。三類破產制度相較，破產和解案件數量明顯過低。
另外，立法層面給予破產和解的關注不高。首先，作為破產三套馬車制度的破產重整、破產清算和破產和解，在《企業破產法》中均以專章形式出現，但涉及破產重整制度的規定有25條，破產清算的規定有18條，而破產和解制度的規定僅有12條。從條文數量上來看，同另兩個破產制度相比，破產和解制度的法律條文相當精簡，難以全面指導破產和解實踐工作。在立法存在缺憾的情況下，破產和解相關司法解釋亦嚴重不足。最高人民法院頒布的《全國法院破產審判工作會議紀要》（2018），其中提到破產重整近80次，提到破產和解僅9次，這當中單獨提到只有1次，其余均與破產重整并列提出。
《企業破產法》第二條規定：“企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。企業法人有前款規定情形，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以依照本法規定進行重整。”
第七條第一款規定：“債務人有本法第二條規定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破產清算申請。”
從上述兩個條款可以看出，立法上破產和解與破產清算的申請原因是一樣的。但是當企業出現資不抵債或明顯缺乏清償能力時，債務狀況已經非常糟糕了。這種情況下，債權人通常很難同意企業的破產和解協議。這將造成和解的失敗，企業喪失再生的可能。而破產重整的原因還多了一個“有明顯喪失清償能力可能的”，明顯比破產和解原因要寬泛。這導致，破產重整比破產和解在申請適用上更具優勢。
《企業破產法》第九十五條規定：“債務人可以依照本法規定，直接向人民法院申請和解；也可以在人民法院受理破產申請后、宣告債務人破產前，向人民法院申請和解。債務人申請和解，應當提出和解協議草案。”從這條可以看出，破產和解程序只能由債務企業啟動。立法如此規定出于這樣的考慮：只有債務人對自身的債務情況、財產情況以及能否繼續運營創造價值等基本信息最為了解。債務人提出和解申請本身沒有問題，但僅限債務人才能申請和解程序未免過于單一，不利于和解程序廣泛適用。
根據《企業破產法》的規定，對和解協議的內容僅限無擔保債權，不能涉及擔保債權人的擔保債權。和解協議的表決主體也僅有無擔保債權人?！镀髽I破產法》第九十六條第二款規定：“對債務人的特定財產享有擔保權的權利人，自人民法院裁定和解之日起可以行使權利。”這意味著擔保物權并不在和解協議里，擔保權人可以行使擔保物權，這無疑不利于和解協議的締結。
如某日化用品有限公司破產和解案中 ⑤，法院裁定和解協議后，先后有4家有擔保債權人要求行使擔保物權，致使企業失去繼續經營的基礎設備，嚴重阻礙了和解協議的執行。當擔保債權人得知企業經營出現困難申請破產和解時，出于自身利益的考慮，幾乎不會給予企業繼續經營的機會，而會盡快行使擔保物權。因此，如果缺乏對擔保債權人權利行使的限制，破產和解將變得舉步維艱。
根據《企業破產法》的規定，和解協議的達成主要靠雙方協商，更多是依賴債權人對債務的讓步。債權人通過減免債務、延長還款時間或分期還款等方式，給債務人債務松綁。債務企業由此獲得繼續經營的機會來擺脫財務困境。這種方式對于自身信譽良好仍具有繼續經營價值且債務不多不復雜的企業而言，能取得破產和解的功效，但不能廣泛用于各類破產和解案件。單一的和解手段，無法幫助所有申請破產和解企業再生再建。這也是破產和解制度在學術界和實務界一直被質疑能否發揮功能價值的主要原因。
《企業破產法》第九十八條規定：“債權人會議通過和解協議的，由人民法院裁定認可，終止和解程序，并予以公告。”即人民法院認可和解協議后，和解程序即告終止。但是，《企業破產法》并沒有對和解協議的后續執行進行規定。這導致和解協議執行過程中債權人利益缺乏保障，繼而導致債權人不愿意同意和解協議。
按照我國現行破產法律制度的規定，破產和解協議的執行主要依靠債務人的自覺履行。法院無權要求債務企業強制執行和解協議，也無法對和解協議進行監督和約束。這將大大瓦解和解制度的功效，降低和解程序的使用效率。
3 破產和解制度的路徑優化
《企業破產法》規定的破產和解申請原因過于嚴苛，不利于破產和解價值的實現——即預防破產、挽救債務企業。如果將申請和解的原因僅限“資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力”，這時債務履行已經到了比較困難的地步了，再想通過破產和解程序挽救企業為時已晚。因此，建議立法將破產和解申請原因增加“債務人不能清償到期債務”，以達到盡量挽救企業、避免破產的立法價值。⑥
曾有學者提出應當增加債權人作為破產和解的申請者。然而，在破產實踐中，破產企業通常有多筆債務，債權人較多。每個債權人涉及的債權利益不同，很難對和解協議達成一致意見。而且，通常情況下，債權人并不了解破產企業的真實情況，不能確定企業是否還有繼續經營的能力和價值。因此，債權人并不適合作為破產和解的申請主體。
參考英美法系國家的破產法律制度，均設有管理人制度，賦予管理人提出和解申請以及中止訴訟的權利。破產企業管理人是具備相關專業知識與技能的一個團隊主體，而且對破產企業的真實情況能做到了如指掌。我國破產法修訂可以借鑒管理人制度，將破產和解申請的主體擴大到管理人。這將有利于增加破產和解程序的使用率。
和解協議不能約束對債務人特定財產享有擔保物權的債權人，這意味著擔保債權人可以隨時行使擔保物權，將財產變現受償。這極不利于債權企業和解后恢復生產經營，也違背了破產和解的初衷。因此，只有適當限制擔保債權人行使擔保物權，才能避免瀕臨破產企業免遭破產清算。在限制擔保物權行使時，首先對擔保物權所針對的“物”進行區分。如果該物為破產企業維持生產經營所必需的基礎設備，債務人可以向法院提出申請，請求法院做出決定，禁止債權人在一定期間內行使擔保物權。但同時為了兼顧擔保債權人的利益，也應當允許擔保債權人在發現擔保財產存在被轉移、隱匿、價值貶損，或者擔保財產并非債務企業生產經營所必需時，債權人也可以申請法院恢復其擔保物權的行使。⑦
破產和解協議的達成主要依賴于債權人的讓步，如免除部分債務、寬限還款期限等。方式過于單一，不能廣泛適用于各類破產案件。但司法實踐已經積極探索出多元的破產和解方式，如保留核心資產，其余資產打包轉移給戰略投資人；或者通過債轉股方式，減輕企業債務負擔，恢復繼續生產經營的能力，繼而提升債務償還率，形成良性循環。另外，破產實踐中，還嘗試采用了勞務抵債、以物抵債、第三方提供擔保等新方式，亦能提升破產和解協議達成率，實現破產和解之功能。
《企業破產法》對破產和解協議的執行如何監督沒有作相關規定。破產司法實踐中，監督和解協議的主體有債權人委員會、法院、政府、管理人。但債權人委員會在和解協議達成后就解散了，難以對企業后續履行和解協議情況進行監督 ⑧；法院和政府日常公務繁忙，主要針對有較大社會影響力的案件進行監督；管理人在法院裁定認可和解協議后，就向債務人移交財產和營業事務，不再對企業進行管控。
因此，建立一個專業的監督組織尤為必要 ⑨。監督組織對和解協議執行進行全方位的監督，并將執行情況及時報告債權人。監督組織可以由注冊會計師、審計師、律師、股東等人員組成，這些人員具有破產領域各方面的專業知識與技能，能彌補單一某個職業群體的專業面不足。監督組織通過全程對債務企業和解協議的執行情況進行監督，并及時報告債權人履行情況，最大限度防范債務企業惡意逃避債務，維護債權人利益。監督組織的成員，可以由債務人在和解協議中列出，也可以由法院在裁定協議時，同債權人、債務人以及管理人共同商定。
結 語
商事破產是評定營商環境優劣的一項重要參考指標。作為現代破產法律制度三大基石之一的破產和解制度，其功能在于挽救有希望復蘇的企業，避免因企業破產而產生的一系列社會問題，符合現代破產立法理念。目前，破產和解制度的功能還未充分發揮出來，這與立法層面的缺憾有關。在《企業破產法》正在修訂的背景下，應完善破產和解制度，即進一步完善破產和解制度的申請規則，探索多元的和解方式，建立有效的和解協議監督機制，保障和解協議的履行。希望借助《企業破產法》修訂的契機，通過完善立法設計，充分發揮出破產和解制度的獨有價值功能。
① 王欣新.營商環境破產評價指標的內容解讀與立法完善[J].法治研究,2021(3):128-138.
② 湯維建.新企業破產法解讀與適用[M].中國法制出版社，2006：241.
③ 施天濤.商法學.[M].法律出版社，2010：89.
④ 李永軍、王欣新、鄒海林、徐陽光.破產法(第二版)[M].中國政法大學出版社，2017年版:204.
⑤ 沈志先．破產案件審理實務[M].法律出版社，2013：12.
⑥ 王佐發.“市場主體友好型”破產法:理論反思與制度構建[J].中國政法大學學報.2021.4:32 .
⑦ 張善斌，翟宇翔.破產和解制度的完善[J].河南財經政法大學學報，2019，34（5）：74—83.
⑧ 齊明.破產法學：基本原理與立法規范[M].華中科技大學出版社，2013：173.
⑨ 張欽昱.破產和解之殤：兼論我國破產和解制度的完善[J].華東政法大學學報，2014（1）：150—155.
（作者： 梅培勇 賈美美）
