引言：2025年2月19日，國務(wù)院發(fā)布《2025年穩(wěn)外資行動方案》（以下簡稱《行動方案》），旨在通過擴大市場準(zhǔn)入、優(yōu)化投資環(huán)境及強化服務(wù)支持等多項措施，穩(wěn)定和吸引在中國境內(nèi)的外商直接投資。作為深耕涉外領(lǐng)域的法律從業(yè)人士，筆者將結(jié)合現(xiàn)有的外商直接投資政策，對《行動方案》的部分要點進行簡單評析。
1 出臺背景
自1978年改革開放以來，外商直接投資在中國經(jīng)濟崛起中扮演了重要角色。外資通過資金注入、技術(shù)轉(zhuǎn)移和管理經(jīng)驗輸入，顯著推動了中國的工業(yè)化、城市化及出口導(dǎo)向型經(jīng)濟的發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，自2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，外商直接投資流入量快速攀升，中國利用外商直接投資從2001年的468億美元增加到2011年的1240億美元，連續(xù)位居發(fā)展中國家首位，① 直到在2022年達(dá)到峰值的1891.3億美元，② 外資企業(yè)數(shù)量也從20世紀(jì)80年代初的不足千家增長至2024年底的123.9萬家，累計實際使用外資折合人民幣共計20.6萬億元。③
然而，自2022年達(dá)到峰值后，近年來中國外商直接投資流入呈現(xiàn)顯著下降趨勢。根據(jù)商務(wù)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2024年1月到10月全國吸收外資6932.1億元人民幣，同比下降29.8%。④ 2025年1月全國實際使用外資金額975.9億元，同比下降13.4%，雖降幅較2024年全年有所收窄，但依然呈下降態(tài)勢。⑤ 在此背景下，《行動方案》擬通過更有針對性的法律與政策調(diào)整，扭轉(zhuǎn)目前吸引外資的態(tài)勢，進一步增強中國市場對外資的吸引力。
2 《行動方案》亮點簡評
《行動方案》一共包含20項內(nèi)容，分為有序擴大自主開放、提高投資促進水平、增強開放平臺效能、加大服務(wù)保障力度四大部分，涵蓋內(nèi)容和措施極其廣泛。因篇幅原因，筆者僅選取其中幾項亮點，結(jié)合現(xiàn)有試點政策進行簡單評析。
（一）電信、生物、醫(yī)療等領(lǐng)域試點開放
《行動方案》提出：“擴大電信、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域開放試點。支持試點地區(qū)抓好增值電信、生物技術(shù)、外商獨資醫(yī)院領(lǐng)域開放試點政策宣貫落實……適時進一步擴大電信、醫(yī)療領(lǐng)域開放試點。”
我國電信領(lǐng)域的對外開放長期受到嚴(yán)格約束，舊的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》（2016年修訂）（以下簡稱《舊外資電信規(guī)定》）第三條規(guī)定：“外商投資電信企業(yè)，是指外國投資者同中國投資者在中華人民共和國境內(nèi)依法以中外合資經(jīng)營形式，共同投資設(shè)立的經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的企業(yè)。”第六條規(guī)定：“經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)（無線尋呼業(yè)務(wù)除外）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過49%。經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)（包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的無線尋呼業(yè)務(wù)）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過50%。”
2022年5月1日生效的新版《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》（以下簡稱《新外資電信規(guī)定》）在外商投資電信企業(yè)的定義刪除了中外合資形式、共同投資設(shè)立等相關(guān)要求，允許外商獨資企業(yè)參與電信業(yè)務(wù)，并且取消了《舊外資電信規(guī)定》對外資相關(guān)業(yè)績和經(jīng)驗的要求。此外，盡管《新外資電信規(guī)定》仍存在前述外方投資者比例限制的相關(guān)表述，但增加了“國家另有規(guī)定的除外”的例外規(guī)定，實際上為放寬或取消有關(guān)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域中外資比例的限制提供了法律基礎(chǔ)。
2024年4月10日，工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于開展增值電信業(yè)務(wù)擴大對外開放試點工作的通告》（以下簡稱《通告》），在北京、上海、海南、深圳等地率先開展試點，取消互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（IDC）、內(nèi)容分發(fā)網(wǎng)絡(luò)（CDN）、互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)（ISP）、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理，以及信息服務(wù)中信息發(fā)布平臺和遞送服務(wù)（互聯(lián)網(wǎng)新聞信息、網(wǎng)絡(luò)出版、網(wǎng)絡(luò)視聽、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營除外）、信息保護和處理服務(wù)業(yè)務(wù)的外資股比限制。在此之前，除在部分自貿(mào)區(qū)有條件開放外，即使是根據(jù)內(nèi)地與香港、澳門特區(qū)政府簽署的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，港澳投資者參與IDC和CDN等業(yè)務(wù)在內(nèi)的部分電信服務(wù)的持股比例也不得超過50%。可見，《通告》在試點范圍完全取消外資股比的限制是一次極具意義的前瞻性政策探索。2025年初，工信部根據(jù)《通告》的規(guī)定，向四個試點地區(qū)的13家外資企業(yè)發(fā)放了增值電信業(yè)務(wù)經(jīng)營試點批復(fù)，相關(guān)外資企業(yè)據(jù)此可在試點地區(qū)獨資經(jīng)營IDC、CDN、在線數(shù)據(jù)處理與交易處理等增值電信業(yè)務(wù)。
筆者認(rèn)為，《通告》在試點地區(qū)取消上述領(lǐng)域的增值電信業(yè)務(wù)限制，具有重要意義。外資從此可以獨資深度參與我國云計算和算力服務(wù)市場。而作為數(shù)字經(jīng)濟的核心基礎(chǔ)設(shè)施，云服務(wù)和算力服務(wù)直接關(guān)系到人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國云計算市場規(guī)模在2023年就已經(jīng)達(dá)到6165億元，預(yù)計2027年可突破2.1萬億元。⑥ 允許外商獨資參與上述業(yè)務(wù)，不僅有利于吸引外資，而且可以激發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新活力，推動國內(nèi)企業(yè)在技術(shù)、人才和資本層面與國際接軌，為國內(nèi)用戶提供更多樣化的服務(wù)選擇，促進國內(nèi)云服務(wù)和算力服務(wù)市場的成熟。
《行動方案》強調(diào)要進一步擴大電信領(lǐng)域試點，未來可能會有更多地區(qū)的增資電信業(yè)務(wù)向外商獨資企業(yè)開放，給外商在華投資經(jīng)營電信業(yè)務(wù)帶來更大的空間。如果未來相關(guān)準(zhǔn)入限制進一步放開，部分具有相關(guān)電信業(yè)務(wù)資質(zhì)的企業(yè)將很可能不再需要采用VIE協(xié)議的控制架構(gòu)。
與電信領(lǐng)域相似，外資在我國境內(nèi)投資生物技術(shù)和醫(yī)療領(lǐng)域長期存在較大限制。例如“人體干細(xì)胞、基因診斷與治療技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用”一直屬于《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（以下簡稱負(fù)面清單）中外商投資禁止的領(lǐng)域，甚至在最新的2024年版負(fù)面清單中仍然延續(xù)了禁止外商投資的規(guī)定。
在醫(yī)療領(lǐng)域，根據(jù)原衛(wèi)生部、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部于2000年頒布的《中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法》（以下簡稱《醫(yī)療機構(gòu)暫行辦法》），中方在中外合資醫(yī)療機構(gòu)中所占的股權(quán)比例或權(quán)益不得低于30%。雖然存在一些少數(shù)的例外情形，例如《<中外合資、合作醫(yī)療機構(gòu)管理暫行辦法>的補充規(guī)定二》允許香港、澳門服務(wù)提供者在廣東省以獨資形式設(shè)立門診部，《香港和澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立獨資醫(yī)院管理暫行辦法》允許香港和澳門服務(wù)提供者可以在上海、福建、廣東、海南和重慶等5省市設(shè)立獨資醫(yī)院等；但我國絕大部分地區(qū)目前還是沿用《醫(yī)療機構(gòu)暫行辦法》的規(guī)定，要求中方持股不得少于30%。2024年版負(fù)面清單也繼續(xù)規(guī)定“醫(yī)療機構(gòu)限于合資”。
在本次《行動方案》出臺前，2024年9月7日，商務(wù)部、國家衛(wèi)生健康委、國家藥監(jiān)局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在醫(yī)療領(lǐng)域開展擴大開放試點工作的通知》（以下簡稱《試點通知》），明確在生物技術(shù)領(lǐng)域和獨資醫(yī)院領(lǐng)域開展擴大開放試點工作。《試點通知》在北京、上海、廣東和海南的自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)允許外商投資企業(yè)從事人體干細(xì)胞、基因診斷與治療技術(shù)開發(fā)和技術(shù)應(yīng)用，并用于產(chǎn)品注冊上市和生產(chǎn)。此外，《試點通知》還允許在北京、天津、上海、南京、蘇州、福州、廣州、深圳和海南全島設(shè)立外商獨資醫(yī)院（中醫(yī)類除外，不含并購公立醫(yī)院）。
根據(jù)民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2023年底，全國60周歲及以上老年人口29697萬人，占總?cè)丝诘?1.1%，到2035年左右，60歲及以上老年人口將突破4億，在總?cè)丝谥械恼急葘⒊^30%。⑦ 中國即將進入重度老齡化階段，而老齡化社會的到來將導(dǎo)致醫(yī)療服務(wù)需求急劇增加，尤其是對高質(zhì)量、個性化醫(yī)療服務(wù)的需求日益迫切。
筆者認(rèn)為，外商獨資醫(yī)院能夠幫助緩解國內(nèi)醫(yī)療資源緊張的局面，促進醫(yī)療市場的競爭與創(chuàng)新，不僅為患者提供更多選擇，同時也倒逼國內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。從經(jīng)濟角度看，允許外商獨資醫(yī)院設(shè)立還能夠吸引國際資本和技術(shù)流入中國醫(yī)療市場，增加就業(yè)機會，促進醫(yī)療設(shè)備、藥品等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成新的經(jīng)濟增長點。因此，《試點通知》和《行動方案》支持外商獨資醫(yī)院的設(shè)立，除了吸引外資外，也是推動我國醫(yī)療體系現(xiàn)代化、國際化，提升整體服務(wù)水平的重要舉措。
（二）落實《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》與修訂《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》
《行動方案》提出：“鼓勵外資在華開展股權(quán)投資。抓好《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》落實，制定發(fā)布實施戰(zhàn)略投資的操作指引，加大對上市公司、境外基金和投資機構(gòu)等的宣介力度，引導(dǎo)更多優(yōu)質(zhì)外資長期投資我國上市公司。”以及“便利外國投資者在華實施并購?fù)顿Y。在外商投資法框架下，修訂《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，優(yōu)化外資并購規(guī)則和并購交易程序，完善并購管理范圍，降低跨境換股門檻等。”
1. 落實《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》
《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》（以下簡稱《舊戰(zhàn)投辦法》）于2005年發(fā)布，并于2015年進行過一次修訂。2024年11月1日，商務(wù)部等六部門聯(lián)合發(fā)布最新修訂后的《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》（以下簡稱《新戰(zhàn)投辦法》），適用于外國投資者通過上市公司定向發(fā)行新股、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、要約收購以及國家法律法規(guī)規(guī)定的其他方式取得并中長期持有我國上市公司A股股份的行為。
《新戰(zhàn)投辦法》包含諸多重大修訂，包括將外國自然人納入外國投資者范疇，允許其對我國上市公司實施戰(zhàn)略投資，降低對外國投資者作為非控股股東身份戰(zhàn)略投資的資產(chǎn)要求為境外實有資產(chǎn)總額不低于5000萬美元或者管理的實有資產(chǎn)總額不低于3億美元（《舊戰(zhàn)投辦法》的規(guī)定為境外實有資產(chǎn)總額不低于1億美元或管理的境外實有資產(chǎn)總額不低于5億美元）。
此外，鑒于《外商投資法》全面取消了商務(wù)主管部門對外商投資企業(yè)設(shè)立、變更的審批和備案，《新戰(zhàn)投辦法》亦對有關(guān)戰(zhàn)略投資的程序進行了相應(yīng)調(diào)整，外國投資者進行戰(zhàn)略投資時，根據(jù)其投資方式，適用上市公司定向發(fā)行新股、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、要約收購的程序與非外國投資者的同類型交易程序并無實質(zhì)區(qū)別。
《新戰(zhàn)投辦法》還明確引入以境外非上市公司股權(quán)進行跨境換股的相關(guān)規(guī)定。《舊戰(zhàn)投辦法》并未規(guī)定跨境換股的投資方式，跨境換股相關(guān)規(guī)定此前僅見于商務(wù)部《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡稱《外資并購規(guī)定》），且《外資并購規(guī)定》限制了作為支付手段的股權(quán)只能為境外上市公司股份。《新戰(zhàn)投辦法》實施以前，跨境換股的成功案例極少，包括上海萊士以發(fā)行股份的方式購買境外上市公司Grifols所持合計45%的GrifolsDiagnosticSolutionsInc.股權(quán)，以及環(huán)旭電子通過現(xiàn)金與跨境換股相結(jié)合的方式成功完成收購歐洲EMS企業(yè)FAFG股權(quán)等數(shù)筆交易。究其原因，無非是《外資并購規(guī)定》的規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏詳細(xì)的操作細(xì)則，且有關(guān)部門在審核跨境換股時也持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。
此次《新戰(zhàn)投辦法》不僅明確規(guī)定外國投資者以定向發(fā)行、要約收購方式實施的戰(zhàn)略投資，允許其以境外非上市公司股權(quán)實施跨境換股，而且放寬了對于外國投資者資格和資產(chǎn)要求，明顯提高了跨境換股交易的可操作性。筆者認(rèn)為，隨著《新戰(zhàn)投辦法》的生效和相關(guān)規(guī)定的落實，未來應(yīng)該會看到更多跨境換股的成功案例。
2. 修訂《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》
《行動方案》提到應(yīng)當(dāng)盡快修訂《外資并購規(guī)定》，該規(guī)定適用于外國投資者以股權(quán)并購或資產(chǎn)并購的方式在中國境內(nèi)進行并購。作為外資并購領(lǐng)域最重要的法律文件之一，《外資并購規(guī)定》（2006年發(fā)布且于2009年修訂）自前次修訂后，已施行超過16年而未進行任何新的修訂，其中諸多內(nèi)容已經(jīng)被其他法律法規(guī)或規(guī)定修改。
例如，根據(jù)《外資并購規(guī)定》，外國投資者通過股權(quán)并購或資產(chǎn)并購方式并購境內(nèi)企業(yè)的，應(yīng)依照該規(guī)定經(jīng)審批機關(guān)批準(zhǔn)，向登記管理機關(guān)辦理變更登記或設(shè)立登記，即《外資并購規(guī)定》對外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)采取審批制度。而2016年10月8日發(fā)布的《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法》將不涉及實施準(zhǔn)入特別管理措施的外商投資企業(yè)的設(shè)立及變更移出了審批范圍，僅實行備案管理。2017年7月30日發(fā)布的《商務(wù)部關(guān)于修改<外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法>的決定》則更明確規(guī)定外國投資者并購境內(nèi)非外商投資企業(yè)以及對上市公司實施戰(zhàn)略投資，若不涉及特別管理措施和關(guān)聯(lián)并購的，適用備案管理。2019年12月30日頒布的《外商投資信息報告辦法》又規(guī)定外國投資者股權(quán)并購境內(nèi)非外商投資企業(yè)，應(yīng)在辦理被并購企業(yè)變更登記時通過企業(yè)登記系統(tǒng)提交初始報告，即實行報告制。
此外，《外商投資法》正式生效后，《外資并購規(guī)定》諸多內(nèi)容與《外商投資法》存在矛盾之處，商務(wù)部為此多次在其網(wǎng)站上對公眾的相關(guān)疑問進行答復(fù)。商務(wù)部曾明確表示，外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)無需商務(wù)主管部門審批，而應(yīng)按照外商投資法的規(guī)定履行信息報告制度。外國企業(yè)收購境內(nèi)企業(yè)雖然仍應(yīng)符合《外資并購規(guī)定》，但《外資并購規(guī)定》中與《外商投資法》及其實施條例不一致的內(nèi)容已不再有效。
筆者認(rèn)為，自《外資并購規(guī)定》2009年修訂以來，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和全球化進程的推進，外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的需求和方式已發(fā)生顯著變化，其部分內(nèi)容確實難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境對外國投資者從事境內(nèi)并購活動在靈活性和高效性方面的要求，且《外資并購規(guī)定》的部分規(guī)定實際上已被其他法律法規(guī)和部門規(guī)章多次修改。本次《行動方案》明確提出修訂《外資并購規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)是希望通過修訂來統(tǒng)一相關(guān)規(guī)定，簡化外資并購流程，提高并購效率，進一步促進外資流入。
（三）鼓勵跨國公司設(shè)立投資公司，優(yōu)化融資渠道
《行動方案》提出：“鼓勵跨國公司投資設(shè)立投資性公司。優(yōu)化外商投資舉辦投資性公司相關(guān)規(guī)定……取消外商投資性公司使用境內(nèi)貸款限制。允許外商投資性公司使用境內(nèi)貸款開展股權(quán)投資，加大政策宣傳解讀力度，為跨國公司在華投資設(shè)立總部型機構(gòu)提供便利。”
外商投資性公司是外商投資領(lǐng)域的一類特殊企業(yè)形式，指外國投資者在中國以獨資或與中國投資者合資的形式設(shè)立的從事直接投資的有限責(zé)任公司或股份有限公司。根據(jù)《外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》（2015年修訂）（以下簡稱《投資性公司規(guī)定》）的規(guī)定，外商投資性公司的注冊資本要求不低于三千萬美元，且“外國投資者資信良好，擁有舉辦投資性公司所必需的經(jīng)濟實力，申請前一年該投資者的資產(chǎn)總額不低于四億美元，且該投資者在中國境內(nèi)已設(shè)立了外商投資企業(yè)，其實際繳付的注冊資本的出資額超過一千萬美元，或者外國投資者資信良好，擁有舉辦投資性公司所必需的經(jīng)濟實力，該投資者在中國境內(nèi)已設(shè)立了十個以上外商投資企業(yè)，其實際繳付的注冊資本的出資額超過三千萬美元。”《投資性公司規(guī)定》還要求：“投資性公司的注冊資本不低于三千萬美元，其貸款額不得超過已繳付注冊資本額的四倍。投資性公司的注冊資本不低于一億美元，其貸款額不得超過已繳付注冊資本額的六倍。投資性公司因經(jīng)營需要，貸款額擬超過上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)報商務(wù)部批準(zhǔn)。”
鑒于外商投資性公司的設(shè)立門檻較高，導(dǎo)致實踐中外商投資性公司長期占外商投資企業(yè)的比例不到1%，⑧ 給外資在中國境內(nèi)的股權(quán)再投資帶來了極大的障礙。為在當(dāng)時法律法規(guī)的框架下進一步吸引外商在境內(nèi)開展股權(quán)投資，外管局于2015年3月30日發(fā)布《國家外匯管理局關(guān)于改革外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式的通知》。規(guī)定：如果一般性外商投資企業(yè)的經(jīng)營范圍中含“投資”字樣，可以將資本金原幣劃轉(zhuǎn)或者結(jié)匯開展境內(nèi)股權(quán)投資；但經(jīng)營范圍中無“投資”字樣的外商投資企業(yè)，仍無法以其資本金直接進行股權(quán)投資。實踐中，一般外商投資企業(yè)難以在其經(jīng)營范圍中增加“投資”字樣。因此，該規(guī)定對于非投資性外商企業(yè)意義有限。
此后，外管局又于2019年10月25日發(fā)布《關(guān)于進一步促進跨境貿(mào)易投資便利化的通知》，進一步取消非投資性外商投資企業(yè)外匯資本金在境內(nèi)的股權(quán)投資限制，即在滿足一定條件的前提下，非投資性外商投資企業(yè)可直接利用外匯資本金投資。此外，近年來外資還通過多個試點地區(qū)的QFLP政策積極參與境內(nèi)股權(quán)投資，其優(yōu)勢是可在QFLP層面將外匯一次性結(jié)匯為人民幣后，以人民幣在中國境內(nèi)進行多項目投資。
本次《行動方案》提出優(yōu)化外商投資舉辦投資性公司相關(guān)規(guī)定，將使得更多境外投資者能夠符合在中國境內(nèi)舉辦投資性公司的法定條件。考慮到非投資性外商投資企業(yè)以外匯資本金和QFLP參與境內(nèi)股權(quán)投資目前其實也存在較多限制和要求，如果外商投資舉辦投資性公司的門檻能夠大幅降低，對有意在中國境內(nèi)大規(guī)模開展專業(yè)股權(quán)投資的外資而言，外商投資性公司的模式仍然存在相當(dāng)大的吸引力。特別是《行動方案》提出取消外商投資性公司使用境內(nèi)貸款限制，且明確允許外商投資性公司使用境內(nèi)貸款開展股權(quán)投資，相比于使用外匯資本金以及通過QFLP渠道參與境內(nèi)股權(quán)投資而言，存在巨大的政策優(yōu)勢，能夠極大地釋放外資在境內(nèi)開展股權(quán)投資的積極性。
3 《行動方案》落地的挑戰(zhàn)
筆者認(rèn)為，《行動方案》在落地中可能會面臨至少以下幾方面的挑戰(zhàn)：
（一）優(yōu)化外商投資環(huán)境，落實外資國民待遇和內(nèi)外資一致原則
《行動方案》提出：“對于外資準(zhǔn)入負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，嚴(yán)格按照內(nèi)外資一致的原則對外資準(zhǔn)入實施管理。修訂市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，進一步壓減清單事項，面向各類經(jīng)營主體擴大開放……持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，切實把外資企業(yè)的國民待遇落實到位。”《行動方案》還提出：“盡快制定出臺相關(guān)文件，明確政府采購本國產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，確保不同所有制企業(yè)在中國境內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品平等參與政府采購活動。加強政府采購領(lǐng)域政策宣傳，做好外資企業(yè)投訴處理工作。”
《外商投資法》第4條規(guī)定：“國家對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。前款所稱準(zhǔn)入前國民待遇，是指在投資準(zhǔn)入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇……國家對負(fù)面清單之外的外商投資，給予國民待遇。”《外商投資法》第28條規(guī)定：“……外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則實施管理。”
前述《外商投資法》的規(guī)定雖然從法律層面確立了外資的國民待遇與內(nèi)外資一致原則，但在實際操作中，這一原則的落實面臨多重障礙。例如，個別欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在實踐中可能通過各種措施對外資企業(yè)施加隱性歧視，包括限制外資企業(yè)參與當(dāng)?shù)卣牟少彛瑢ν赓Y企業(yè)進行行政干預(yù)等，或在政府采購、稅收優(yōu)惠、財政補貼、土地資源等方面給予本地國有、民營企業(yè)更多優(yōu)惠政策，導(dǎo)致外資國民待遇和內(nèi)外資一致原則的落地效果不如人意。如何通過頂層的法律、政策設(shè)計以及監(jiān)管機制，確保已有的法律和政策規(guī)定能夠得到落實，保證外資與內(nèi)資的市場主體平等地位，是進一步落實《行動方案》的重要挑戰(zhàn)。此外，外資企業(yè)對法治化營商環(huán)境的依賴程度較高，實務(wù)中外資企業(yè)經(jīng)常面臨侵權(quán)難以得到有效救濟或司法執(zhí)行程序不夠透明的問題。例如，外資企業(yè)經(jīng)常反映涉外知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件處理效率低下，且賠償金額普遍偏低，難以形成有效威懾，導(dǎo)致很多外資企業(yè)將知識產(chǎn)權(quán)風(fēng)險列為在華投資的重要風(fēng)險顧慮，抑或部分外資企業(yè)反映民商事執(zhí)行程序存在許多阻礙，難以有效執(zhí)行債務(wù)人資產(chǎn)等。最后，政策法規(guī)的穩(wěn)定性和可預(yù)見性對外資企業(yè)的長期投資決策也至關(guān)重要，頻繁的政策調(diào)整可能削弱外資企業(yè)對中國法制環(huán)境的信心。
（二）推動外資開放模式從“政策創(chuàng)新”向“制度型開放”轉(zhuǎn)型
《行動方案》提出：“研究制定有序擴大教育、文化領(lǐng)域自主開放實施方案，適時對外公布并穩(wěn)步實施……修訂市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，進一步壓減清單事項，面向各類經(jīng)營主體擴大開放。”“……進一步擴大試點范圍，賦予試點新內(nèi)容新任務(wù)，重點領(lǐng)域開放舉措優(yōu)先在試點示范地區(qū)試驗。深入研究服務(wù)業(yè)擴大開放政策舉措，密切關(guān)注試點推進情況，及時復(fù)制推廣試點經(jīng)驗。”
《外商投資法》明確規(guī)定了準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的外商投資管理制度，而我國通過持續(xù)修訂負(fù)面清單，在放寬外資限制方面已經(jīng)取得顯著進展。在全國范圍內(nèi)適用的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2024版）（以下簡稱《全國版負(fù)面清單》）已取消了僅存的兩條制造業(yè)限制，實現(xiàn)制造業(yè)外資準(zhǔn)入“清零”。
與此同時，我國也積極嘗試在試點地區(qū)進一步突破外資相關(guān)準(zhǔn)入限制。自貿(mào)區(qū)范圍適用的負(fù)面清單自2022年1月1日起就已全面取消制造業(yè)領(lǐng)域限制，相比于全國版負(fù)面清單，適用于自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單往往限制更少，條件更為優(yōu)化。例如，在服務(wù)業(yè)類別，《全國版負(fù)面清單》規(guī)定：“禁止投資中國法律事務(wù)（提供有關(guān)中國法律環(huán)境影響的信息除外），不得成為國內(nèi)律師事務(wù)所合伙人。”而海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2020年版）（以下簡稱《海南負(fù)面清單》）規(guī)定：“禁止投資中國法律事務(wù)（提供有關(guān)中國法律環(huán)境影響的信息、部分涉海南商事非訴訟法律事務(wù)除外），不得成為國內(nèi)律師事務(wù)所合伙人。”即允許外資參與部分涉海南商事非訴訟法律事務(wù)，體現(xiàn)了對海南自貿(mào)港配套涉外法律服務(wù)的支持。又比如，在教育方面，《全國版負(fù)面清單》規(guī)定：“學(xué)前、普通高中和高等教育機構(gòu)限于中外合作辦學(xué)……”。而《海南負(fù)面清單》則規(guī)定：“學(xué)前、普通高中和高等教育機構(gòu)限于中外合作辦學(xué)（境外理工農(nóng)醫(yī)類高水平大學(xué)、職業(yè)院校、非學(xué)制類職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)除外）……”也體現(xiàn)了在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)對于相關(guān)外資準(zhǔn)入進一步放寬的態(tài)度。《行動方案》提到進一步壓減清單事項，擴大開放政策，復(fù)制推廣經(jīng)驗，其實就是要首先壓減自貿(mào)區(qū)版本清單，通過先在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試點進而推廣至全國。
筆者認(rèn)為，盡管全國版負(fù)面清單和自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單持續(xù)“瘦身”，但目前諸多領(lǐng)域的限制依然存在，且部分已在自貿(mào)區(qū)取得成效的開放措施尚未形成更大范圍的試點突破，更未能實現(xiàn)全國性的制度轉(zhuǎn)化。未來我國如果要進一步實質(zhì)性提升外資吸引力，可能需要推動外資開放模式從“政策創(chuàng)新”向“制度型開放”轉(zhuǎn)型，將自貿(mào)區(qū)驗證成熟的經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為全國性的制度安排。當(dāng)然，這一過程必然會面臨諸多挑戰(zhàn)。例如，如何在吸引外資與保障國家安全之間找到平衡？如何協(xié)調(diào)制度剛性與區(qū)域特色的差異？這些問題均是《行動方案》落地時必須直面的難題。
《行動方案》的實施效果也將深受外部經(jīng)濟低迷與地緣政治緊張的影響。聯(lián)合國發(fā)布的《2025年世界經(jīng)濟形勢與展望》預(yù)測，2025年全球經(jīng)濟增長率預(yù)計保持在2.8%，⑨ 國際貨幣基金組織則預(yù)測2025年和2026年全球經(jīng)濟增速預(yù)計均為3.3%，低于3.7%的歷史平均水平（2000年至2019年）。⑩ 受全球經(jīng)濟增長影響，需求萎縮和供應(yīng)鏈重構(gòu)可能將抑制外資流入意愿，直接影響《行動方案》中相關(guān)措施的落地效果。
此外，中美雙邊關(guān)系自2018年以來持續(xù)緊張。2022年8月9日，拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》，限制美國對中國部分領(lǐng)域的高技術(shù)投資。2024年10月28日，美國財政部發(fā)布一項《最終規(guī)則》，旨在落實拜登簽署的第14105號行政命令。該命令禁止或限制美國在半導(dǎo)體和微電子產(chǎn)品、量子信息技術(shù)以及人工智能等領(lǐng)域的對華投資。? 2024年12月2日，美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）發(fā)布管制措施和新增實體清單，進一步加強對中國芯片產(chǎn)品及其生產(chǎn)能力的出口管制。而自特朗普就任美國第47任總統(tǒng)以來，2025年2月1日，美國政府宣布對所有中國進口商品加征10%關(guān)稅，? 2025年3月3日，美國政府又宣布在前述基礎(chǔ)上對中國進口商品繼續(xù)加征10%關(guān)稅。? 毫無疑問，美國近年來對中國的技術(shù)管制與關(guān)稅升級的雙重施壓，也將對《行動方案》的落地以及中國進一步吸引外資形成系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。
《行動方案》的開放姿態(tài)與務(wù)實精神值得肯定，彰顯了中國在復(fù)雜國際環(huán)境中穩(wěn)定外資、推進高水平開放的決心。盡管實施中面臨諸多法律法規(guī)調(diào)整、營商環(huán)境優(yōu)化及外部經(jīng)濟和政治環(huán)境等難點，但這些挑戰(zhàn)并非不可逾越。中國有著世界上最大規(guī)模的中等收入群體，有著完整的工業(yè)體系以及完備的產(chǎn)業(yè)鏈，外資在中國仍然前景廣闊，未來大有可為。
① 參見商務(wù)部《中國外資統(tǒng)計公報2024》
② 參見https://www.idcpc.gov.cn/ztwy/hytl/sswgh/ythd/201511/t20151125_127240.html
③ 參見《1月份實際使用外資金額環(huán)比增長27.5%穩(wěn)外資依然具備堅實基礎(chǔ)》，https://www.gov.cn/zhengce/202502/content_7005123.htm
④ 參見《2024年1—10月全國吸收外資6932.1億元人民幣》，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202411/content_6987860.htm
⑤ 參見《2025年1月全國吸收外資975.9億元人民幣》，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7004532.htm
⑥ 參見《我國云計算市場保持較高活力，預(yù)計2027年可突破2.1萬億元》，https://www.cagd.gov.cn/v/2024/07/5455.html
⑦ 參見民政部《2023年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》
⑧ 參見《取消非投資性外商投資企業(yè)資本金境內(nèi)股權(quán)投資限制》，https://www.gov.cn/xinwen/2019-10/25/content_5445005.htm
⑨ 參見《聯(lián)合國報告：全球經(jīng)濟增長仍將受到抑制，中國預(yù)計實現(xiàn)穩(wěn)定增長》，https://news.un.org/zh/story/2025/01/1134921
⑩ 參見《全球增長：分化與不確定》https://www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2025/01/17/world-economic-outlook-update-january-2025
? 參見《關(guān)于美國在受到關(guān)切的國家投資于特定的國家安全技術(shù)和產(chǎn)品的問題》，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/fact-sheet-addressing-u-s-investments-in-certain-national-security-technologies-and-products-in-countries-of-concern/
? 參見《國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會關(guān)于對原產(chǎn)于美國的部分進口商品加征關(guān)稅的公告》，https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202502/t20250204_3955222.htm
? 參見《國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會關(guān)于對原產(chǎn)于美國的部分進口商品加征關(guān)稅的公告》，https://gss.mof.gov.cn/gzdt/zhengcefabu/202503/t20250304_3959228.htm
（作者：鄭毅 王鈺翔）
