隨著低空經濟產業的快速發展，我國企業在國際市場中的出口活動日益頻繁。然而，低空經濟產品因其潛在的軍民兩用特性，往往受到嚴格的出口管制和國際制裁約束。本文從《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》）及《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》（以下簡稱《兩用物項出口管制條例》）、美國商務部工業與安全局（BIS）的《出口管理條例》（EAR）以及美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）的制裁措施三個方面，簡單介紹我國低空經濟企業在出口過程中需重點關注的合規要求和潛在風險。

   1     我國出口管制規定

我國低空經濟企業如涉及向境外出口低空經濟產業鏈的相關產品，應當確保其出口行為符合我國現行有關出口管制的規定。

2020年12月1日，《出口管制法》開始施行，對我國兩用物項、軍品、核以及其他與國家安全相關的貨物、技術、服務等物項實施管制。

2024年1月1日，《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》開始生效，將無人駕駛航空飛行器、導航雷達設備、成像傳感器設備、遙測設備及相關技術列入受管制清單。2024年7月31日，中國商務部、海關總署、中央軍委裝備發展部共同發布《關于優化調整無人機出口管制措施的公告》，對無人機相關的出口管制進行特別調整。2024年12月1日，《兩用物項出口管制條例》開始施行，規定：“本條例所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術和服務，包括相關的技術資料等數據。”

由上述規定可見，低空經濟產業鏈是我國出口管制制度的重要關注對象。根據《兩用物項出口管制條例》規定，任何中國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供屬于兩用物項的低空經濟產品，包括以貿易性出口及對外贈送、展覽、合作、援助和以其他方式進行的轉移，都應當遵守《出口管制法》和《兩用物項出口管制條例》。 ① 因此，低空經濟企業應當注意識別其產品是否落入相關兩用物項管制的范疇，以及是否應當申請兩用物項出口許可。

此外，低空經濟企業應特別注意：根據《兩用物項出口管制條例》的規定，對于含有、集成或者混有原產于中國的特定兩用物項在境外制造的兩用物項，以及使用原產于中國的特定技術等兩用物項在境外制造的兩用物項，我國相關主管機關依然可以要求適用《兩用物項出口管制條例》所規定的管制制度，相關企業應避免將上述兩用物項管制制度簡單理解為僅適用于在我國境內生產的兩用物項。

   2     美國商務部工業與安全局的出口管制

（一）BIS和EAR簡介

我國低空經濟企業在出口低空經濟產品時，應當尤其關注美國商務部工業與安全局（Bureau of Industry and Security，以下簡稱BIS）根據美國出口管理條例（Export Administration Regulations，以下簡稱EAR）實施的出口管制，BIS的管制主要針對符合兩用物項范疇的商品、軟件和技術的出口、再出口和國內轉讓。

具體而言，BIS根據EAR管轄的物項范圍包括 ② ：

1.所有在美國境內的物項，包括位于美國外貿區內的物項或從一個外國經過美國轉運至另一個外國的物項；

2.所有美國原產物項，無論位于何地；

3.符合最低比例限制（de minimis levels）的外國制造物項，即如果一項外國制造物項包含受管制的美國原產物項，則該外國物項也會受到EAR的管轄。就具體的比例而言，可以分為0%（無最低比例限制）、10%和25%。舉例而言，就軍事商品或包含受控加密技術的物項，即使美國原產成分的比例為1%，也依然受EAR管轄；如果物項中含有美國原產物項的比例超過10%，且出口到EAR第740部分附錄1的E:1或E:2國家的（如古巴、朝鮮等），則出口行為受EAR管轄。再比如，如果外國物項中美國原產成分的比例不超過25%，除非是出口到如古巴、伊朗等特定國家或落入其他受管制規定，則上述物項出口不受EAR管轄。 ③

舉例而言，如果一家中國無人機企業生產的無人機使用了一款美國企業制造的通信芯片，該芯片價值為200元；該無人機還使用了一款美國企業研發的飛控軟件，軟件價值100元。上述無人機所含美國原產物項的價值為300元。如該無人機的總價值為2000元，則美國原產物項的總價值占該無人機總價值的比例超過10%；如該無人機擬出口到受限制國家中的古巴，則需要向BIS申請特別許可。

4.外國直接產品。根據EAR規定，“外國直接產品”主要包括某些由特定“技術”或“軟件”直接生成的外國直接產品，以及由一整套工廠或任何主要組件生成的外國直接產品。 ④

EAR包括一個名為商業管制清單（Commerce Control List，以下簡稱CCL）的附表，具體列出了EAR的受控物項，并通過出口管制分類編號ECCN標明每種物項的具體管制要求。根據物項的技術參數和最終用途，某些物項在出口到受限制國家時，需要申請出口許可證；而出口到非限制國家，則可能無需申請。可以理解為EAR構建了美國出口管制的規則框架，CCL則提供了具體的受管制物項清單，用以判斷特定商品是否受管控。

此外還需要注意的是：EAR除了對出口目的地國家進行管控限制外，還禁止未經許可將EAR管轄范圍的物項出口用于EAR禁止的最終用戶（End User）或被用于最終用途(End Use)。

最終用戶是物項的直接使用人，而不是中間商或轉售商。如果被列入EAR下的實體清單或其他相關禁止清單，即使該最終用戶位于未受限制的目的地國家，向該最終用戶出口的行為仍然受EAR管轄。

最終用途是指最終用戶對物項的具體用途，即使最終用戶不在EAR相關的任何清單上，但出口物項被用于EAR管控的用途，包括軍事用途（研發、生產或維護）、擴散用途（核武器、導彈、生化武器等研發）或其他非法目的，則出口該物項的行為仍然受到EAR的管控。

舉例而言，如果一家中國低空經濟企業向一家新加坡企業出口一項產品，盡管新加坡并非EAR規定的受限制國家，但中國企業如發現對方或對方將產品所提供給的最終用戶任何其一被列入了EAR的實體清單，則中國企業需要向BIS申請特別許可才能向該新加坡企業進行出口。而即使該新加坡企業并不在EAR的實體清單上，但該企業進口該產品的目的是為了制造某軍事武器，則中國企業依然需要就其向該新加坡企業進行出口的行為向BIS申請許可。

（二）我國低空經濟企業識別EAR風險的方式

結合前述EAR的規定，如果一家中國無人機企業在制造和出口的無人機中使用了來自美國的技術或零部件，可以采取以下方式來識別其是否受到美國出口管制的影響：

1.根據EAR的管轄范圍，初步判斷該產品的技術或零部件是否屬于EAR的管制物項，如該無人機是否符合最低比例原則或是否屬于外國直接產品。例如，如果該無人機包含美國原產物項的比例低于10%，且出口目的地國家并非受限制國家，出口對象企業并未被列入EAR的各類特殊主體清單且不存在其他管制事由，則該無人機出口行為可能無需向BIS申請出口許可證，反之則可能需要申請。

2.核查CCL清單，確定該產品在CCL清單中的ECCN編號。確定ECCN編號后，核查CCL清單的具體內容（例如控制理由、是否存在豁免等因素）。

3.核查出口目的地是否屬于EAR規定的受控國家或地區。

4.核查進口方及其披露的最終用戶是否被列入與EAR相關的任何清單，例如BIS的實體清單（Entity List）、被拒絕人員清單（Denied Persons List, DPL）、無法核實清單（Unverified List）等。鑒于與EAR管控的相關清單較多，在此不一一列舉。

5.核查進口方的最終使用用途，例如是否進口用于軍事、擴散或其他非法目的。

（三）我國低空經濟企業不遵守EAR的風險

我國低空經濟企業如未遵守EAR，可能會面臨一系列不利后果，例如可能會被列入EAR的實體清單。中國企業一旦被列入實體清單，任何在EAR管轄范圍內向該企業出口、轉讓、授權受控技術，都將需要獲得BIS的特別許可，且大部分特別許可的申請政策為“推定拒絕”，即一旦被列入實體清單，一般很難通過特別許可的申請。如果中國企業較為依賴受到EAR管轄的物項，將會嚴重影響該企業的生產、銷售和研發，可能需要被迫尋找其他的替代供應商，重新組建供應鏈。此外，違反EAR還可能受到BIS等機構的其他處罰，BIS還可以決定將案件移送由美國司法部進行刑事起訴。

   3     美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）制裁

（一）OFAC簡介

除了BIS的出口管制外，我國低空經濟企業在出口中還應重點關注美國財政部海外資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control,以下簡稱OFAC）的制裁措施。OFAC成立于20世紀中期，最初主要針對二戰時期的敵方資產進行管理和控制。如今，OFAC已發展為美國經濟制裁政策的核心執行機構，其職能涵蓋了凍結資產、限制貿易和金融交易等多種手段，以實現美國國家安全和外交政策目標。近年來，OFAC制裁的重要性日益凸顯，美國政府試圖通過OFAC的經濟制裁阻斷其目標對象獲取資源和資金的渠道，從而改變其行為，進而影響目標國家的經濟與政治決策。

（二）制裁對象

OFAC實施的制裁措施分為一級制裁（Primary Sanctions）和次級制裁（Secondary Sanctions）。一級制裁主要針對與美國有直接聯系的主體，包括美國公民、永久居民、在美國注冊的實體以及位于美國境內的個人或機構。這些制裁措施嚴格禁止這些主體與被列入OFAC制裁名單的國家、個人或實體進行任何形式的交易，涉及受制裁國家的商品出口、金融交易等行為均需事先獲得OFAC的許可，否則將被視為違法。 ⑤ 次級制裁的適用范圍更廣，主要面向非美國主體（包括非美國公民、非美國公司）。次級制裁的實施不要求與美國直接關聯，如果被認定與受制裁對象有交易或支持行為，例如提供金融服務或資源，仍可能面臨美國政府的懲罰措施，這種制裁旨在通過威懾非美國主體，限制受制裁國家或實體獲取外部資源，以實現美國的外交政策目標。 ⑥

（三）SDN清單

OFAC編制的特別指定國民與受限人員名單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,以下簡稱SDN清單）是OFAC實施經濟和金融制裁的重要工具之一。該清單包括被認為威脅美國國家安全、外交政策或經濟利益的個人、實體、船只等，覆蓋范圍涉及恐怖主義、毒品販運、武器擴散以及違反國際制裁等行為。 ⑦ 一旦被列入SDN清單，與這些主體的資產、貿易或金融交易均會被視為違反美國法律。

SDN清單對全球的企業和個人都具有重要的法律和經濟影響。OFAC規定，美國公民、實體以及任何涉及美元交易的國際機構均不得與SDN清單上的主體進行任何形式的交易，以此限制被列入清單的主體獲取經濟資源，擴大制裁效果。 ⑧

近年來，SDN清單更新極快，反映了OFAC制裁政策的靈活性和針對性。例如，2022年俄羅斯因其在烏克蘭的軍事行動而受到大規模制裁，多個俄羅斯實體和個人被迅速加入SDN清單。 ⑨ 因此，我國低空經濟企業在開展國際貿易和合作時，需密切關注SDN清單的最新變化。

（四）我國低空經濟企業面臨的OFAC制裁風險

OFAC的制裁體系廣泛覆蓋低空經濟涉及的芯片、通航、無人機、通信設備等領域，這些領域通常涉及敏感的戰略資源和技術出口，更容易觸發制裁風險。我國低空經濟企業受到OFAC制裁的潛在風險包括直接風險和間接風險。其中，直接風險主要包括我國低空經濟企業與受制裁國家或實體展開交易。例如，與俄羅斯航空航天部門從事“重大交易”的任何非美國企業或個人，都可能受到OFAC的經濟制裁。 ⑩ 如果一家中國無人機制造企業向俄羅斯航空航天部門出口無人機，即可能被視為違反美國制裁法規而受到OFAC的制裁。

間接風險則更多來自供應鏈和合作伙伴的合規問題。OFAC的次級制裁擴大了美國制裁的適用范圍，即便企業本身未直接與受制裁對象交易，但若其合作伙伴卷入制裁名單，相關企業仍可能因“幫助或支持”制裁對象的行為而受到處罰。 ? 例如，如果一家中國無人機制造企業通過第三方出口無人機或零部件給受制裁國家的客戶，同樣也存在受到OFAC制裁的風險。

（五）規避或降低被OFAC制裁的風險

隨著全球經濟制裁環境的日益復雜以及中美關系的動蕩，我國低空經濟企業在國際市場中的活動應更加注重規避被OFAC制裁的風險。首先，建議低空經濟企業應當在內部建立健全貿易合規管理體系，確保對所有交易對象進行充分的盡職調查，在交易前仔細甄別和篩查客戶、供應商和合作伙伴是否在SDN清單或其他制裁相關的清單上，同時關注與受制裁國家的潛在交易風險，通過采用專業的制裁篩查工具，減少與受制裁對象發生交易的可能性。 ? 其次，低空經濟企業應加強對美國制裁法規的學習與適應，特別是涉及出口管制和金融交易的相關規定，任何涉及美元結算的交易都可能受到美國法律的管轄，因此我國低空經濟企業在使用美元支付或融資時需格外謹慎。此外，內部合規培訓也是降低制裁風險的重要手段。建議我國低空經濟企業定期對員工進行內部制裁合規培訓，確保其了解國內外關于產品管制規定的最新變化。

 注  釋  

① 參見《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》第二條：

“本條例所稱兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術和服務，包括相關的技術資料等數據。本條例所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移兩用物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供兩用物項，包括兩用物項的貿易性出口及對外贈送、展覽、合作、援助和以其他方式進行的轉移，采取禁止或者限制性措施。”

② 參見https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7343-items-subject-ear

③ 參見https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7344-de-minimis-us-content

④ 參見https://www.bis.gov/ear/title-15/subtitle-b/chapter-vii/subchapter-c/part-734/ss-7349-foreign-direct-product-fdp-rules

⑤ 參見FAQs: Sanctions Compliance," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs

⑥ 參見Norton Rose Fulbright, "Overview of US Sanctions Laws and Regulations," June 2022. Available at: https://www.nortonrosefulbright.com

⑦ 參見"Specially Designated Nationals And Blocked Persons List (SDN)," Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/sdn-list

⑧ 參見FAQs: SDN and Blocked Persons List," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs

⑨ 參見Sanctions Programs and Information," U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctions-programs-and-country-information

⑩ 參見"Executive Order 14024: Blocking Property With Respect to Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation," U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov

? 參見FAQs: Secondary Sanctions," Office of Foreign Assets Control (OFAC), U.S. Department of the Treasury. Available at: https://ofac.treasury.gov/faqs

?參見"Compliance Programs and Internal Controls," Office of Foreign Assets Control, U.S. Department of the Treasury. Available at: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/compliance-and-enforcement

（作者：鄭毅  王鈺翔）