隨著土地的資源屬性日益凸顯，確保土地利用的生態(tài)平衡原則、最大經(jīng)濟效果原則和節(jié)約原則的實現(xiàn)，土地管理部門對閑置土地的處置力度不斷加強。在此情形下，征收土地閑置費作為調(diào)控土地市場的手段，其法律性質(zhì)的界定涉及到治理能力現(xiàn)代化以及市場主體權(quán)益的保護。

   1     法律性質(zhì)爭議的焦點

行政處罰說主張其具有懲戒性，應適用《中華人民共和國行政處罰法》的告知、聽證等程序。其主要依據(jù)是原國家土地管理局1997年《關于認定收回土地使用權(quán)行政決定法律性質(zhì)的意見》，該意見明確無償收回土地使用權(quán)屬于行政處罰，而征收土地閑置費與無償收回均為閑置土地處置措施，故應作同類解釋。然而，這一觀點面臨法律適用的根本性矛盾：《中華人民共和國行政處罰法》第8條對行政處罰種類采取列舉式規(guī)定，包括警告、罰款、沒收違法所得等，但未提及“土地閑置費”；其兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”亦需有明確的立法授權(quán)，但《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等均未將征收土地閑置費明確界定為行政處罰。征收土地閑置費亦不屬于行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。

行政收費說則強調(diào)其經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能，認為屬于行政事業(yè)性收費。這一觀點以財政部的規(guī)范性文件為核心依據(jù)：《財政部國家計委關于發(fā)布2001年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄的通知》將土地閑置費納入行政事業(yè)性收費項目，《財政部 中國人民銀行關于將部分行政事業(yè)性收費納入預算管理的通知》將土地閑置費納入預算管理的行政事業(yè)性收費目錄。從規(guī)范體系看，這一界定更符合行政收費“彌補特別行政支出、調(diào)節(jié)經(jīng)濟行為”的本質(zhì)特征。二者的分歧不止是概念差異，更會直接影響行政程序的嚴格程度：若界定為行政處罰，則行政機關需實施普通程序、聽證程序等程序；若屬于行政收費，則可適用相對簡便的征繳流程，這對行政效率與相對人權(quán)益保障都會產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

從現(xiàn)行法律規(guī)范識別，征收土地閑置費的規(guī)范定位更符合行政事業(yè)性收費的法律特征。《中華人民共和國行政處罰法》第9條至第11條對行政處罰的設定權(quán)限作出嚴格限制，明確行政法規(guī)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)細化行政處罰種類，而《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第26條僅規(guī)定“征收土地閑置費”，未將其定性為行政處罰。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條雖提及“罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰”，但此處“罰款”與“征收土地閑置費”分屬不同規(guī)范范疇，前者是對違法行為的懲戒性金錢給付，后者是對土地資源閑置狀態(tài)的經(jīng)濟性調(diào)節(jié)。

國家發(fā)展改革委、財政部作為行政事業(yè)性收費的主管部門，其發(fā)布的規(guī)范性文件將土地閑置費與礦產(chǎn)資源補償費、耕地開墾費等一并列入行政事業(yè)性收費目錄，資金管理方式為“繳入地方國庫”，明確其“取之于民、用之于民”的公共財政屬性。這與行政處罰“懲戒”目的形成鮮明對比。《行政事業(yè)性收費標準管理辦法》第3條對收費的定義：國家機關在實施社會公共管理以及提供特定公共服務過程中向特定對象收取的費用。這與征收土地閑置費的制度特征完全契合，即通過經(jīng)濟手段促使土地使用權(quán)人履行開發(fā)義務，而非對違法行為的制裁。

（二）制度功能的經(jīng)濟調(diào)節(jié)屬性

《閑置土地處置辦法》將其立法目的界定為“有效處置和充分利用閑置土地，促進節(jié)約集約用地”。這一目的決定了征收土地閑置費的核心功能是通過增加用地成本，引導國有建設用地使用權(quán)人及時開工建設，合理利用土地，而非對閑置行為的道德譴責或法律制裁。土地閑置費的實質(zhì)是對土地資源機會成本的補償，土地閑置導致公共資源配置效率損失，通過征繳費用實現(xiàn)資源占用成本的合理分配，這與排污費、資源稅等典型行政收費的調(diào)節(jié)邏輯完全一致。

而行政處罰說主張的“懲戒性”與制度設計的實際效果存在偏差。20%的征收標準雖高于一般資金占用成本，但相對土地使用權(quán)出讓金總額而言，其主要作用是形成經(jīng)濟壓力而非懲罰性威懾。若將土地閑置費界定為行政處罰，反而可能弱化制度實效。根據(jù)“一事不二罰”原則，征收土地閑置費后，不得再實施無償收回；但現(xiàn)行制度中二者是針對不同閑置期限的遞進式處置措施，這表明立法者并未將其視為同類處罰行為。最高人民法院行政審判庭在《關于無償收回土地使用權(quán)法律性質(zhì)等有關問題的復函》（行復〔2023〕33號）中進一步明確了這一觀點。

在河南飛天置業(yè)公司訴溫縣國土資源局案中，國土部門以企業(yè)未按期開發(fā)為由作出征繳決定，而企業(yè)抗辯稱土地閑置系“地上附著物未清理、村民阻撓進地、土地被司法查封”等政府原因所致。二審法院認為：“土地權(quán)屬登記不等于實際交付”，在政府未完成清場交付的情況下，將開發(fā)遲延歸責于企業(yè)顯失公平。該案裁判的核心邏輯是：行政收費的征繳需以土地使用權(quán)人實際掌控開發(fā)條件為前提，若閑置原因可歸責于政府，則不應征收費用。這一思路完全不同于行政處罰的“過錯責任”原則，而是體現(xiàn)了行政收費“狀態(tài)責任”的特性，即僅當土地閑置狀態(tài)可歸責于使用權(quán)人時，方產(chǎn)生繳費義務。

法院審理時并未適用《中華人民共和國行政處罰法》的程序規(guī)定，而是重點審查土地交付狀態(tài)與閑置原因，強調(diào)若因政府原因?qū)е麻e置，則不應認定為閑置土地。這種審理模式反映了行政收費案件的特殊性：其程序要求雖低于行政處罰，但更注重閑置原因的調(diào)查與舉證責任分配。本案要求行政機關在征繳前必須查明閑置的真實原因，這與行政收費“經(jīng)濟調(diào)節(jié)而非懲罰”的本質(zhì)相契合。

（二）陜西睿邁璟和公司案

本案中，國土部門以“企業(yè)原因，未及時進行開發(fā)建設”為由，將標的土地認定為閑置土地并征繳1.8億元土地閑置費，企業(yè)以“已實際進場施工”為由提起訴訟。西安鐵路運輸法院以“單人執(zhí)法違反法定程序”和“未核實當事人身份”為由撤銷征繳決定，但未直接界定征繳行為的性質(zhì)。法院在裁判中回避了“是否屬于行政處罰”的爭議，而是通過認定程序違法，間接促使行政機關規(guī)范執(zhí)法。這一裁判策略反映了司法實踐的現(xiàn)實考量：若適用行政處罰程序，將大幅降低閑置土地處置效率；若完全忽略程序保障，又可能損害相對人權(quán)益。

本案的深層意義在于：盡管行政機關在程序上存在瑕疵，但法院并未否定其行政收費的性質(zhì)，而是通過“參照行政處罰程序”來強化程序正當性。這表明司法機關在承認行政收費屬性的同時，也要求行政機關在征繳過程中遵循最低限度的程序正義，如調(diào)查人員不少于兩人、保障相對人申辯權(quán)等。這種“柔性程序”的要求，既避免了行政處罰程序的僵化，又彌補了行政收費程序保障的不足，是對行政收費說的務實發(fā)展。

財政部將土地閑置費作為行政事業(yè)性收費管理，實行“收支兩條線”，納入財政專戶；而若定性為行政處罰，其資金管理應適用《中華人民共和國行政處罰法》第74條“罰款上繳國庫”的規(guī)定。實踐中，土地閑置費的征收管理（如使用財政統(tǒng)一票據(jù)、資金專項用于土地整理等）完全遵循行政事業(yè)性收費流程，這本質(zhì)上有別于行政處罰的資金管理模式。

閑置土地處置的時效性與行政處罰程序的嚴格程序存在根本矛盾。土地閑置原因復雜，若要求行政機關完全遵循“立案-調(diào)查-告知-聽取意見-聽證-審查決定”的行政處罰程序，將大幅拖延處置進度，導致土地在程序運轉(zhuǎn)中繼續(xù)閑置。但否認其行政處罰性質(zhì)不等于忽視程序正義。陜西睿邁璟和公司案揭示：行政收費程序需要引入有限程序保障（如書面告知、理由說明、簡易聽證等），以兼顧效率與公平。

綜合規(guī)范體系、制度功能和實務操作，征收土地閑置費宜定性為行政事業(yè)性收費。這既符合相關法律規(guī)定，更能實現(xiàn)“經(jīng)濟調(diào)節(jié)為主、懲戒為輔”的制度目標。土地閑置費制度的本質(zhì)在于通過經(jīng)濟杠桿優(yōu)化土地資源配置，而非單純的行政懲戒，明確其行政收費屬性，既能避免行政處罰程序的僵化束縛，又能在制度完善中保障相對人權(quán)益，最終平衡保護土地節(jié)約集約利用與市場主體權(quán)益。

（作者：王必偉  王尉）