保護(hù)自然生態(tài)是我國生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的核心舉措，而自然保護(hù)區(qū)的劃定與配套規(guī)定的出臺(tái)，無疑為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，在污染凈化、生態(tài)復(fù)蘇等方面成效顯著。但與此同時(shí)，許多自然保護(hù)區(qū)周邊或范圍內(nèi)，人類活動(dòng)向來頻繁，通航、工商、旅游、休閑等活動(dòng)與生態(tài)保護(hù)需求之間的矛盾日益凸顯，這也為依托相關(guān)區(qū)域開展的商業(yè)和航運(yùn)活動(dòng)帶來了新的法律挑戰(zhàn)。

   1     合同為何必然無效——從“管理性規(guī)定”到“效力性強(qiáng)制規(guī)定”

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》系國務(wù)院2017年10月二次修訂后發(fā)布的行政法規(guī)。該條例第26條、第32條分別作出明確規(guī)定：自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)禁止任何生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)；實(shí)驗(yàn)區(qū)雖可經(jīng)批準(zhǔn)開展非破壞性活動(dòng)，但審批權(quán)歸省級(jí)以上政府所有，且不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或景觀的生產(chǎn)設(shè)施。不難看出，該條例的立法目的在于維護(hù)國家生態(tài)安全，保護(hù)生物多樣性。條例發(fā)布伊始，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)的商業(yè)投資項(xiàng)目，不少法院會(huì)以“違反管理性規(guī)定不必然導(dǎo)致合同無效”為由，認(rèn)定合同有效，僅對(duì)行政處罰部分另行處理。然而，這一裁判思路在2022年迎來了重要轉(zhuǎn)折。

2022年，（2022）最高法民申788號(hào)裁定書首次明確指出：在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)簽訂煤炭資源開發(fā)協(xié)議，“不僅違反行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，更直接損害社會(huì)公共利益，應(yīng)依法認(rèn)定合同無效”。同年，江蘇鹽城中院在（2022）蘇09民終243號(hào)養(yǎng)殖合同糾紛案件中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，《自然保護(hù)區(qū)條例》的禁止性規(guī)定屬于“效力性強(qiáng)制規(guī)定”，一旦違反，合同即無效。此后，江蘇、黑龍江、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等多地法院紛紛跟進(jìn)這一裁判標(biāo)準(zhǔn)，逐漸形成了“只要合同標(biāo)的位于緩沖區(qū)及以上區(qū)域，合同即無效”的統(tǒng)一裁判尺度。

   2     合同無效與否不取決于當(dāng)事人認(rèn)知——“應(yīng)當(dāng)知道”的推定規(guī)則

在司法實(shí)踐中，政府公告是推定當(dāng)事人明知自然保護(hù)區(qū)范圍及相關(guān)規(guī)定的重要起點(diǎn)。根據(jù)規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立、功能區(qū)調(diào)整，必須經(jīng)過省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并且要通過政府門戶網(wǎng)站、地方黨報(bào)、現(xiàn)場立碑三種方式向社會(huì)公告。公告一經(jīng)發(fā)布，在法律層面即視為“眾所周知”的信息，當(dāng)事人不得以未知曉為由推脫責(zé)任。

在（2022）蘇0982民初1651號(hào)案件中，承包人辯稱“公告僅在政府網(wǎng)站發(fā)布，我們農(nóng)民不會(huì)上網(wǎng)，無法知曉相關(guān)信息”。但法院明確回應(yīng)：政府官網(wǎng)面向全社會(huì)開放，具有法定的公示效力，不能以個(gè)體不會(huì)上網(wǎng)這一理由否認(rèn)其明知的事實(shí)。無獨(dú)有偶，在（2024）蘇09民終6134號(hào)案件中，承包人提交了鎮(zhèn)政府出具的“情況說明”，試圖證明簽約時(shí)政府曾口頭承諾“該區(qū)域未納入保護(hù)區(qū)”，但法院并未采納這一證據(jù)，理由是“自然保護(hù)區(qū)范圍由省級(jí)政府公告確定，具有公示效力，任何個(gè)人或基層政府都無權(quán)變更”。這一系列案例充分表明，法院在判斷合同效力時(shí)，僅依據(jù)合同標(biāo)的的客觀坐標(biāo)是否在禁入?yún)^(qū)域，而不考慮當(dāng)事人的主觀認(rèn)知狀態(tài)。

   3     有別于普通民事主體，專業(yè)經(jīng)營者負(fù)有更高注意義務(wù)

“專業(yè)經(jīng)營者”是法院在審理此類案件時(shí)常用的一個(gè)主體標(biāo)簽，其范圍并非固定不變，通常包括但不限于：持有旅游業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的旅行社、持有食品經(jīng)營許可證的餐飲公司、持有養(yǎng)殖證的漁業(yè)企業(yè)、注冊(cè)資本超過百萬元的文旅開發(fā)公司等。

在（2024）兵03民再7號(hào)案件中，法院就明確指出：“承包方作為注冊(cè)資本800萬元、長期從事生態(tài)漁業(yè)的企業(yè)，對(duì)土地性質(zhì)負(fù)有主動(dòng)核查義務(wù)，不能以政府未主動(dòng)告知為由免除自身責(zé)任。”那么，專業(yè)經(jīng)營者的核查義務(wù)具體包含哪些內(nèi)容呢？結(jié)合司法實(shí)踐，一般認(rèn)為應(yīng)涵蓋以下幾個(gè)方面：登錄自然資源部門的“生態(tài)保護(hù)紅線查詢平臺(tái)”，輸入項(xiàng)目坐標(biāo)即可查詢?cè)搮^(qū)域是否在生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)；前往縣級(jí)林業(yè)草原局調(diào)取自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃圖，核對(duì)項(xiàng)目具體位置；聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具《生態(tài)敏感區(qū)調(diào)查報(bào)告》，進(jìn)一步確認(rèn)項(xiàng)目是否符合生態(tài)保護(hù)要求。只要專業(yè)經(jīng)營者未履行上述任何一項(xiàng)義務(wù)，就會(huì)被法院認(rèn)定為“未盡到合理注意義務(wù)”，從而構(gòu)成主觀過錯(cuò)。

與之不同的是，如果合同主體是農(nóng)民個(gè)人、漁民個(gè)體，且經(jīng)營規(guī)模較小，法院在過錯(cuò)認(rèn)定上會(huì)相對(duì)寬松。例如，在（2022）蘇0982民初1470號(hào)案件中，農(nóng)民甲在自家魚塘養(yǎng)魚，而該魚塘恰好位于緩沖區(qū)邊緣，法院最終認(rèn)定甲對(duì)保護(hù)區(qū)性質(zhì)“不必然明知”，僅判決其承擔(dān)30%的次要責(zé)任。

   4     合同無效之后，損失如何分擔(dān)

合同一旦被確認(rèn)無效，后續(xù)的財(cái)產(chǎn)返還與損失賠償問題往往成為案件爭議的焦點(diǎn)。投資人最關(guān)心的莫過于：“我投入了數(shù)百萬元，如今血本無歸，法院能幫我挽回多少損失？”針對(duì)這一問題，司法實(shí)踐中通常遵循以下處理思路：

（一）返還與折價(jià)補(bǔ)償——“不當(dāng)利益”先行返還

根據(jù)《民法典》第157條規(guī)定，合同無效后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還；不能返還或者沒有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游餐飲項(xiàng)目糾紛中，“因合同取得的財(cái)產(chǎn)”通常表現(xiàn)為兩種形式：一是發(fā)包方通過合同取得的承包金、租金、特許經(jīng)營權(quán)費(fèi)等收益；二是承包方通過合同取得的船舶、房屋、設(shè)備等附著物。

不過，實(shí)務(wù)中常出現(xiàn)一個(gè)爭議點(diǎn)：承包方在河灘上建設(shè)的木屋、碼頭、親水平臺(tái)等構(gòu)筑物，是否屬于“不能返還”的情形？對(duì)于這一問題，（2024）蘇09民終162號(hào)判決給出了清晰的裁判思路：對(duì)于與土地形成附合、拆除后會(huì)顯著降低其自身價(jià)值的構(gòu)筑物，應(yīng)視為“不能返還”，由發(fā)包方進(jìn)行折價(jià)補(bǔ)償；但在計(jì)算折價(jià)金額時(shí)，需要扣除違法建筑本身因違法屬性所產(chǎn)生的價(jià)值貶損部分。

（二）損失賠償——“可預(yù)見性”與“過錯(cuò)相抵”的雙重篩選

1.可預(yù)見性標(biāo)準(zhǔn)

在損失賠償?shù)恼J(rèn)定中，“可預(yù)見性”是重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一。以（2024）兵03民再7號(hào)案件為例，承包方主張賠償飼料、魚苗、人工工資等共計(jì)120萬元，但法院最終僅支持了經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的“必要、合理”投入80萬元，對(duì)于“高價(jià)空運(yùn)魚苗”“豪華裝修辦公室”等超出同類項(xiàng)目正常經(jīng)營規(guī)模的支出，均予以剔除。這一裁判邏輯表明，法院僅對(duì)當(dāng)事人在簽訂合同時(shí)能夠預(yù)見或應(yīng)當(dāng)預(yù)見的合理損失予以支持。

2.過錯(cuò)比例

結(jié)合前文提及的類案分析，法院在劃分過錯(cuò)比例時(shí)，通常會(huì)綜合考量以下因素：誰主動(dòng)發(fā)起了違法締約行為，這一因素往往會(huì)指向發(fā)包方；誰在合同履行過程中持續(xù)經(jīng)營并獲取收益，承包方經(jīng)營時(shí)間越長、獲益越多，其承擔(dān)的責(zé)任比例也會(huì)相應(yīng)提高；雙方實(shí)際獲益的對(duì)比情況，如果發(fā)包方僅收取少量租金，而承包方賺取了高額利潤，那么承包方的責(zé)任會(huì)進(jìn)一步加重。按照上述標(biāo)準(zhǔn)，在不同典型案例中，法院劃分的責(zé)任比例存在差異：在（2022）蘇0982民初1656號(hào)案件中，發(fā)包方違法發(fā)包且收取了高額租金，最終被判決承擔(dān)80%的責(zé)任，承包方承擔(dān)20%的責(zé)任；在（2024）黑民申715號(hào)案件中，承包方明知該區(qū)域?qū)儆诒Ｗo(hù)區(qū)，卻仍持續(xù)經(jīng)營三年且獲利頗豐，法院最終將責(zé)任比例調(diào)整為7∶3，由承包方承擔(dān)30%的責(zé)任。

（三）占有使用費(fèi)——避免“合同無效反而獲利”的情形

在某些案件中，即便合同被確認(rèn)無效，承包人仍會(huì)繼續(xù)占用相關(guān)場地或設(shè)施。針對(duì)這種情況，法院通常會(huì)判令承包人支付占有使用費(fèi)。例如，在（2022）蘇09民終243號(hào)案件中，合同被確認(rèn)無效后，承包人仍繼續(xù)占用魚塘一年，法院最終判令承包人參照合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)支付占有使用費(fèi)，其核心理由是“不能因合同無效而使不誠信的一方獲得額外利益”，以此維護(hù)市場公平秩序。

   5     延伸思考，行政允諾的責(zé)任該由誰承擔(dān)？

在合同無效引發(fā)的糾紛中，投資人常常將責(zé)任歸咎于政府，提出類似“當(dāng)年招商會(huì)上，鎮(zhèn)長親口承諾可以搞旅游項(xiàng)目，還為我們發(fā)了錦旗！”的訴求。那么，這類“行政允諾”能否成為投資人免責(zé)或索賠的依據(jù)呢？

（一）行政允諾的效力層級(jí)

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，只有縣級(jí)以上政府或省級(jí)主管部門以書面形式作出的具體承諾，才有可能構(gòu)成具有法律約束力的行政協(xié)議。而縣級(jí)以下政府機(jī)關(guān)的口頭表態(tài)、招商PPT、宣傳冊(cè)等，通常不被認(rèn)定為具有強(qiáng)制執(zhí)行力的行政允諾，無法直接作為投資人免責(zé)或索賠的法律依據(jù)。

（二）投資人可選擇的救濟(jì)路徑

如果投資人能夠提供證據(jù)證明，政府的相關(guān)行為直接導(dǎo)致了合同無效（例如政府違規(guī)出具岸線使用許可），那么投資人可以依據(jù)《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定，提起行政賠償訴訟。此外，部分投資人基于各種因素考量，也可能傾向于在民事訴訟中要求政府部門承擔(dān)相應(yīng)的過錯(cuò)責(zé)任。

但從司法實(shí)踐來看，法院往往會(huì)以“政府行為屬于行政行為，不宜在民事案件中一并處理”為由，駁回投資人的相關(guān)訴求，此時(shí)投資人需要另行提起行政訴訟。同時(shí)需要注意的是：即便行政賠償請(qǐng)求成立，賠償范圍通常也僅限于“直接損失”，且必須以政府違法行使職權(quán)為前提。對(duì)于因投資人自身未盡到注意義務(wù)而導(dǎo)致的損失，政府無需承擔(dān)責(zé)任。

   6     實(shí)務(wù)指引，如何在合同中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、固定關(guān)鍵證據(jù)

前文的分析充分表明，投資人在涉及自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)域的投資活動(dòng)中，面臨著諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，提前采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施至關(guān)重要，具體可考慮從以下幾個(gè)方面入手：

1.完善盡職調(diào)查

（1）坐標(biāo)查詢：登錄“全國生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管平臺(tái)”，輸入項(xiàng)目的經(jīng)緯度坐標(biāo)，下載并保存查詢結(jié)果截圖，作為項(xiàng)目是否在生態(tài)紅線范圍內(nèi)的初步依據(jù)；

（2）文件核對(duì)：前往縣級(jí)自然資源局調(diào)取最新的自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃、功能區(qū)劃圖，仔細(xì)核對(duì)項(xiàng)目坐標(biāo)與保護(hù)區(qū)范圍的關(guān)系；

（3）走訪核實(shí)：實(shí)地查看保護(hù)區(qū)的界碑、界樁，拍攝帶有GPS坐標(biāo)的現(xiàn)場照片，確保項(xiàng)目位置信息的真實(shí)性；

（4）官方回函：向當(dāng)?shù)亓謽I(yè)草原局、生態(tài)環(huán)境局發(fā)送書面函件，要求其書面確認(rèn)項(xiàng)目是否位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，并妥善保留往來函件，作為重要證據(jù)。

2.合同條款設(shè)計(jì)

（1）陳述與保證條款：明確約定發(fā)包方需承諾項(xiàng)目用地“不在任何自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線范圍內(nèi)”，若該承諾不實(shí)，需承擔(dān)相應(yīng)違約責(zé)任；

（2）信息披露條款：要求發(fā)包方在簽約前向投資人提供土地權(quán)屬證書、規(guī)劃許可證、環(huán)評(píng)批復(fù)等全套文件，確保投資人充分了解項(xiàng)目相關(guān)情況；

（3）違約責(zé)任條款：約定如因項(xiàng)目用地的地類問題導(dǎo)致合同無效，發(fā)包方應(yīng)退還投資人全部已付款項(xiàng)，并賠償投資人已投入的合理損失。

3.證據(jù)固定

（1）會(huì)議紀(jì)要：對(duì)招商推介會(huì)、項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)等重要會(huì)議進(jìn)行全程錄音錄像，詳細(xì)記錄會(huì)議內(nèi)容及各方表態(tài)；

（2）書面函件：要求所有政府承諾均以紅頭文件或加蓋公章的函件形式固定下來，避免口頭承諾難以舉證的問題；

（3）付款憑證：通過銀行轉(zhuǎn)賬方式支付相關(guān)款項(xiàng)，并在轉(zhuǎn)賬備注中注明“承包金（依據(jù)××合同）”等信息，避免使用現(xiàn)金交易，確保付款事實(shí)清晰可查；

（4）現(xiàn)場公證：對(duì)投資人投入建設(shè)的工程量、設(shè)備數(shù)量等進(jìn)行公證，防止后續(xù)因拆除等原因?qū)е聼o法舉證，影響損失認(rèn)定。

   7     結(jié)語：生態(tài)紅線面前商業(yè)邏輯與風(fēng)控意識(shí)需“系統(tǒng)升級(jí)”

如今，自然保護(hù)區(qū)的法律屬性已發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，從過去單純的“行政管理區(qū)域”升級(jí)為“國家生態(tài)安全底線”，這一轉(zhuǎn)變?cè)谒痉▽?shí)踐中得到了充分體現(xiàn)。法院的態(tài)度十分明確：任何試圖以合同自由、政府招商、基層承諾為由突破生態(tài)紅線的商業(yè)行為，最終都將被認(rèn)定為無效，相關(guān)當(dāng)事人還需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

對(duì)于投資人而言，與其在合同無效后到法庭上爭辯“我不知道項(xiàng)目位于保護(hù)區(qū)”，不如在項(xiàng)目啟動(dòng)前提前開展盡職調(diào)查，主動(dòng)查詢坐標(biāo)，確認(rèn)項(xiàng)目是否觸碰生態(tài)紅線；與其寄希望于政府的口頭承諾，不如將“項(xiàng)目不在保護(hù)區(qū)內(nèi)”的條款明確寫入合同并要求對(duì)方加蓋公章；與其在事后糾結(jié)損失賠償比例，不如在事前就將生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)納入投資模型，將法律風(fēng)險(xiǎn)防控作為托底手段，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算于管理。

總而言之，在生態(tài)紅線面前，傳統(tǒng)的“先上車后補(bǔ)票”商業(yè)邏輯已不再適用，取而代之的應(yīng)是“先驗(yàn)票再上車”的嚴(yán)謹(jǐn)思路。而這里的“驗(yàn)票”工作，務(wù)必需要取得專業(yè)的法律支持，開展盡職調(diào)查、完善合同條款、固定關(guān)鍵證據(jù)，每一項(xiàng)都不可或缺。唯有如此，才能在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，最大程度維護(hù)自身合法權(quán)益。

（作者：范珈銘  汪穎）