但教育產業本身亦是民生工程，因此，學校食品安全和學生的營養健康問題，相關部門的監管力度亦越來越強。

《學校食品安全與營養健康管理規定》（以下簡稱新規）正是在這樣的社會背景下醞釀出臺。新規經教育部、國家市場監督管理總局、國家衛生健康委聯合發布，并將于2019年4月1日起施行，同時廢止2002年9月20日教育部、衛生部聯合發布的《學校食堂與學生集體用餐管理規定》（以下簡稱舊規）。

新規與舊規相比，新規并非簡單在舊規上的修補，而是從行政機關監管職責、學校職責、食堂和外購食品分類管理和預后措施對舊規進行了重新架構。從整體上刪減了舊規中關于食堂和食品采購的一些形式要求，例如食堂的建筑要求、細節環境要求和貯藏等細節要求，而更加強調學校食品管理工作的“安全底線”，更加重視日常管理和安全事件應急處理。

故此，結合長期從事民辦教育投資、并購法律實務中發現的問題，筆者對新規做出以下解析。

根據2019年3月21日教育部、市場監管總局等部門有關負責人對新規有關情況的回答，新規出臺主要基于三點考慮：一是為了貫徹習近平總書記“四個最嚴”要求；二是為了貫徹落實健康中國戰略，提升學校食品營養健康水平；三是為了深入貫徹全面依法治教、健全完善學校食品安全依法治理機制。

具體而言，上述三點考慮，一是提到隨著經濟社會的發展，學校用餐人數日漸增多，供餐形式更加多元，供餐品種日益豐富，學校食品安全引發的社會關注也在不斷提升；二是要讓孩子們在學校不僅吃得安全，還要吃得有營養；三是針對解決實踐中學校在集中用餐食品安全工作中可能存在的監管不力、溝通不暢等問題。

如上表所示，相比舊規，新規首先明確了新規適用的范圍是“實施學歷教育的各級各類學校、幼兒園（以下統稱學校）集中用餐的食品安全與營養健康管理”，相比于舊規的“各級各類全日制學校以及幼兒園”而言，更加明確了新規適用于所有的實施學歷教育的學校和幼兒園，無論是全日制或非全日制。

在我國現行的教育體系下，根據《中華人民共和國高等教育法（2018修正）》第十五條規定：“高等教育包括學歷教育和非學歷教育。高等教育采用全日制和非全日制教育形式。國家支持采用廣播、電視、函授及其他遠程教育方式實施高等教育。”第十六條規定：“高等學歷教育分為專科教育、本科教育和研究生教育。”以及相關的其他規定可以推斷出學歷教育包括了小學教育、初中教育、高中教育、專科教育、本科教育、研究生教育。根據現行的法律分類，中國僅高等教育有全日制和非全日制的分別，故此筆者認為小學教育、初中教育、高中教育均為全日制教育。

故此，新規區別于舊規，明確將高等教育中的非全日制教育納入監管體系。對于教育培訓機構，根據新規第六十三條的規定“對提供用餐服務的教育培訓機構，可以參照本規定管理”；對于條件有限的小規模農村學校則“供餐人數較少，難以建立食堂的學校，以及以簡單加工學生自帶糧食、蔬菜或者以為學生熱飯為主的小規模農村學校的食品安全，可以參照食品安全法第三十六條的規定實施管理。”

監管內容上，新規第二條提出了“集中用餐”，并明確規定了“集中用餐”的概念“指學校通過食堂供餐或者外購食品（包括從供餐單位訂餐）等形式，集中向學生和教職工提供食品的行為”。區別于舊規，新規將外購食品單列在新規第五章外購食品管理，并且新規在第三章學校職責中將校內食品經營場所（小賣部、超市等）做出了原則性規定，即第二十條“中小學、幼兒園一般不得在校內設置小賣部、超市等食品經營場所，確有需要設置的，應當依法取得許可，并避免售賣高鹽、高糖及高脂食品。”但是，新規并未對“確有需要”的內涵做出規定，筆者認為新規旨將類似經營場所的設置進行限制，并且將具體的許可交相關部門裁量。

舊規第三條原則性規定了“學校食堂和學生集體用餐的衛生管理必須堅持預防為主的工作方針，實行衛生行政部門監督指導、教育行政部門管理督查、學校具體實施的工作原則”。舊規第五章則主要將對學校食品衛生工作、食品衛生安全管理工作的督導評估和食堂管理人員、從業人員的培訓計劃制定交給了各級教育行政部門，而衛生行政部門主要從學校食堂衛生許可證的頒發上對學校食堂與集體用餐進行控制。

相較于舊規，新規首先是增加了監管的主體，將縣級以上人民政府、食品安全監管部門、衛生健康主管部門、區域性的中小學衛生保健機構、婦幼保健機構、疾病預防控制機構均作為了不同板塊的監管主體；其次是將學校集中用餐食品安全監督管理、學校食品安全風險、營養健康監測均規定由食品安全監督管理部門進行管理，并且其有權依法查處涉及學校的食品安全違法行為；再次新規要求建立學校食堂食品安全信用檔案、抽查考核學校食堂食品安全管理人員，教育主管部門主要指導和督促學校本身去建立健全其食品安全與營養健康相關管理制度。從上述內容可見，新規從職責體系上分工更加明確，更為匹配各行政主管部門本身的職權。

在這種多部門協同監督指導的監管體制下，新規基本建立了縣級以上地方人民政府統一領導，事前教育部門督促學校管理制度完善，事中食品安全監管部門監督處罰，衛生健康部門監測食品安全風險和營養健康，事后縣級以上地方人民政府應急預案和衛生健康主管部門組織救治的體系。

從學校本身和學校舉辦者的角度而言，新規明顯在集中用餐的監管上增大了力度和維度；同時各主管部門的監管范圍更為明確和更具針對性，將學校食堂、供餐單位和校園內以及周邊食品經營者均納入了檢查范圍。

舊規關于學校對食品衛生安全管理主要規定為建立主管校長負責制，并配備專職或兼職的食品衛生管理人員，且簡要的對學校食堂安全衛生體制及監督體制進行了規定。

新規在學校監管職責上進行了更明確的規定，并對學校監管體制提出了新的要求和建議。

首先實行校長負責制，明確了食品安全的責任人。其次，此次新規定首次提出了陪餐制度，即新規第十三條規定“中小學及幼兒園范圍內建立集中陪餐制度，每餐均由學校相關負責人與學生共同進餐，并做好陪餐記錄,及時發現和解決集中用餐過程中存在的問題”。該項制度更加明確了學校應當重視及加大對學生集體用餐的監督及監管。再者，新規第十二條限定了中小學及幼兒園的小賣部、超市等食品經營場所的設立，如確有需要應依法取得并避免銷售高鹽、高糖及高脂食品。最后，對于學校食品采購及管理，新規明確了應當提供家長委員會、學生代表大會及教職工代表大會的建議通道，并接受上述學校機構的意見，確保監督權的公開化。

五、  食堂管理制度具體化  

舊規對于食堂管理制度的約束主要是關于食堂建筑、設備與環境衛生要求以及食品采購、存儲加工上的衛生要求。雖其中也對部分食堂環境及食品衛生做了較為細致的規定，但相比新規而言，這些規定過于細節，并且在實施時可能流于表面。對此，新規單列第四章對于食堂管理制度上提出了更為全面具體的要求。

首先，新規明確了學校自主經營的食堂應當堅持公益性原則，不以營利為目的；并且明確規定了實施營養改善計劃的農村義務教育學校食堂不得對外承包或者委托經營。其次，新規允許學校食堂引入社會力量承包或者委托經營，同時明確規定委托經營或對外承包都應當以招投標等公開方式選聘有資質的餐飲服務單位，且經營合同中應明確雙方關于食品安全與營養健康的權利義務。最后，除對學校食堂設備設施、環境衛生及食品采購存儲進行了明確的規定外，新規還對學校食品采購明確要求檢驗食品生產者或供應商的相關許可證或檢疫證，并要求對采購憑證及許可證進行留存，確保可追溯食品來源。

舊規第三十二條中規定了學校應當建立食物中毒或者其他食源性疾患等突發事件的應急處理機制，并列舉了應采取的措施。而隨著經濟的發展、市場的需求，導致了大多數學校都會對部分或全部學生提供集中用餐，由此也產生了一系列的社會問題，引起了很多關注和爭議。

故此，新規將食品安全事故調查與應急處理單獨作為第六章進行了規定，除了對舊規三十二條的延續外，同時規定了食品安全事故的應急預案啟動、食品安全事故報告及調查處理和安全輿情關注及社會關切回應。

在此過程中，主要由教育部門接收安全食品事故報告后向上級人民政府教育部門報告，教育部門向同級人民政府以及上一級教育部門報告啟動應急預案等機制；并且除由相關部門同意公布的食品安全信息外，將向社會發布相關工作信息，回應社會關切的工作落實到了教育部門。

舊規對于出現學校食源性疾病事故責任人給予相關通報處分，對違規頒發衛生許可證的責任人由衛生行政部門給予通報處分，情節特別嚴重的依法追究法律責任。

新規對于責任追究規定得更為詳細：一是規定了未按照規定建立食品安全制度或未按制度控制過程的，依照食品安全法相關規定進行處罰；二是對于未查驗或留存食品生產商或供貨商相應資質憑證的、違規采購禁止性食材的、未按規定對食材進行留樣的，均最高可處以3萬元罰款；三是對于學校食品安全工作人員因自身違反相關規定或瀆職的，應根據情節給予相應處分，構成犯罪的應移交司法機關；四是學校食品安全負責人對于食品安全事故隱瞞不報、偽造毀滅證據等行為應予以處分，構成犯罪的應移送司法機關；五是對于各行政機構若監管不力造成學校發生安全事故的也應給予相應處分甚至移交司法機關。

由此可見，新規對學校食品安全的監管更加詳細，不僅增加了罰金制度，同時明確對于構成犯罪的行為應當移交司法機關。新規的處罰范圍不僅更廣且力度更大。