引 言 ：近年來，隨著中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的持續(xù)演變和地緣政治沖突的日益加劇，美國強化了以出口管制、經(jīng)濟(jì)制裁為代表的單邊貿(mào)易限制措施的適用，對中國個人、企業(yè)和實體的國際投資貿(mào)易帶來深遠(yuǎn)影響。從華為、中興事件到其他次級制裁的適用，從全面制裁到行業(yè)針對性制裁，美國出口管制和制裁法律已成為中國企業(yè)國際化不可忽視的合規(guī)紅線。實踐中，中國出海企業(yè)對美國出口管制和制裁體系存在認(rèn)知缺口，在日益嚴(yán)格的執(zhí)法環(huán)境下，可能面臨巨額罰款甚至刑事責(zé)任風(fēng)險。為彌補這一缺陷，我們將通過系列文章對美國出口管制與經(jīng)濟(jì)制裁的法律框架、實務(wù)要點及合規(guī)策略進(jìn)行系統(tǒng)梳理，涵蓋美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）經(jīng)濟(jì)制裁、商務(wù)部工業(yè)與安全局（BIS）管理的出口管理條例（EAR）、美國國務(wù)院國防貿(mào)易管制局（DDTC）管理的國際武器貿(mào)易條例（ITAR）等核心領(lǐng)域，力求為中國企業(yè)出海提供一份兼具理論深度與實務(wù)操作價值的參考指南。作為系列開篇，本文聚焦OFAC經(jīng)濟(jì)制裁，介紹其法律基礎(chǔ)、制裁類型、合規(guī)義務(wù)及法律后果，為后續(xù)篇章奠定基礎(chǔ)。

   1     OFAC經(jīng)濟(jì)制裁的法律基礎(chǔ)

OFAC經(jīng)濟(jì)制裁旨在落實美國的外交政策、經(jīng)濟(jì)政策及國家安全目標(biāo)，具體措施依據(jù)《海外資產(chǎn)控制條例》（Foreign Assets Control Regulations, FACR）授權(quán)。除FACR外，OFAC制裁依據(jù)還包括以下聯(lián)邦立法和總統(tǒng)行政令：《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）、《與敵貿(mào)易法》（TWEA）、《國家緊急狀態(tài)法》、《聯(lián)合國參與法》（UNPA）、《古巴自由與民主團(tuán)結(jié)法》（LIBERTAD法）、《貿(mào)易制裁改革與出口促進(jìn)法》（TSRA）、《伊朗綜合制裁、問責(zé)與撤資法》、《通過制裁對抗美國對手法》（CAATSA）和《全球馬格尼茨基法》等。依據(jù)前述法律和總統(tǒng)行政令，OFAC可將特定國家、政府政權(quán)、個人和實體，以及特定的交易行為和特定行業(yè)作為其制裁對象。

   2     OFAC經(jīng)濟(jì)制裁的具體類型

OFAC負(fù)責(zé)實施的經(jīng)濟(jì)制裁主要包括四種：全面制裁（comprehensive sanctions）、基于政權(quán)的制裁（regime-based sanctions）、基于清單的制裁（list-based sanctions）和行業(yè)制裁（sectoral sanctions）。盡管不同類型的制裁對象不同，但也可能存在重疊。

（一）全面制裁（Comprehensive Sanctions）

全面制裁禁止美國主體與制裁目標(biāo)對象進(jìn)行幾乎所有類型的活動，目標(biāo)對象通常為國家及其政府。當(dāng)前，全面制裁目標(biāo)國包括克里米亞及所謂的“頓涅茨克人民共和國”（DNR）和“盧甘斯克人民共和國”（LNR）地區(qū)、古巴、伊朗和朝鮮。

全面制裁所禁止的活動包括：從制裁目標(biāo)國進(jìn)口、向制裁目標(biāo)國出口或再出口、涉及制裁目標(biāo)國的國內(nèi)轉(zhuǎn)讓、通過第三國向制裁目標(biāo)國轉(zhuǎn)運、涉及制裁目標(biāo)國的運輸相關(guān)活動，以及與制裁目標(biāo)國進(jìn)行購買、租賃、銷售、轉(zhuǎn)讓、貸款、經(jīng)紀(jì)、運輸、提供保險、外匯等金融交易和協(xié)助或與制裁目標(biāo)國進(jìn)行其他間接交易等。

（二）基于政權(quán)的制裁（Regime-Based Sanctions）

基于政權(quán)的制裁與全面制裁相比，制裁對象有限，但更具有針對性?；谡?quán)的制裁集中在特定實體、個人、部門、代理機構(gòu)等。這些受制裁的主體通常被列入OFAC“特別指定國民和被封鎖人員清單”（SDN List），還可能涉及SDN List指定之外的特定活動限制。對這些國家未被列入SDN List或OFAC發(fā)布的其他制裁名單，以及未受到OFAC其他制裁措施限制的個人和實體，美國主體可以與其進(jìn)行交易活動。

適用基于政權(quán)的制裁的國家和地區(qū)主要包括：阿富汗、白俄羅斯、緬甸、埃塞俄比亞、中國香港、伊拉克、黎巴嫩、利比亞、尼加拉瓜、俄羅斯、索馬里、南蘇丹和達(dá)爾富爾、委內(nèi)瑞拉、也門、津巴布韋等。

（三）基于清單的制裁（List-based Sanctions）

基于清單的制裁與其他制裁措施相比，更具有特定性和針對性，包括SDN List、外國制裁規(guī)避者清單、行業(yè)制裁識別清單等。其中，SDN List是最主要的清單制裁方式，其制裁對象包括由受制裁國家或政權(quán)擁有或控制的個人和實體，或代表受制裁國家或政權(quán)行事的個人和實體。SND List的制裁對象還包括不屬于前述范圍，但從事某些受制裁活動（例如販毒等）的組織、個人或?qū)嶓w。SDN List可在下列網(wǎng)站查詢：https://ofac.treasury.gov/ofac-sanctions-lists。

此外，OFAC還可基于“50%規(guī)則”擴張SDN List制裁范圍至未列明在清單中的其他實體。所謂“50%規(guī)則”指，如果一個實體被總統(tǒng)行政令禁止或列入SDN List的個人或?qū)嶓w，或OFAC禁止的個人或?qū)嶓w合計直接或間接擁有50%或以上權(quán)益，則該實體同樣受到OFAC制裁。

被列入SDN List后，制裁對象的資產(chǎn)將被凍結(jié)或封鎖，即意味著盡管被制裁對象仍享有資產(chǎn)所有權(quán)，但其對財產(chǎn)或財產(chǎn)性權(quán)益的轉(zhuǎn)讓將被禁止。同時，美國主體也不得與SDN List上的對象進(jìn)行任何交易，除非法律明確豁免或獲得OFAC授權(quán)許可。

（四）基于行業(yè)的制裁

基于行業(yè)的制裁針對特定國家的特定行業(yè)部門（如能源、金融、國防部門等），主要通過“行業(yè)制裁識別清單”（Sectoral Sanctions Identifications List, SSIL）實施。以美國對俄羅斯在能源、金融等行業(yè)的制裁為例?；诘?3662和第14024號總統(tǒng)行政令，OFAC分別發(fā)布針對俄羅斯金融機構(gòu)、國防企業(yè)以及石油和天然氣行業(yè)制裁清單，禁止交易。OFAC還發(fā)布了針對俄羅斯的“33%規(guī)則，”即如果相對方被列在OFAC依據(jù)第13662號行政令發(fā)布的制裁指令中，且該主體在項目中擁有控制權(quán)益或33%或以上的重大非控制所有權(quán)權(quán)益，那么美國主體不得向其提供、出口或再出口貨物、服務(wù)（金融服務(wù)除外）或技術(shù)，以支持位于全球任何地方的新深水、北極近海或頁巖項目的勘探或生產(chǎn)。值得注意的是：與SDN List不同，OFAC并不會凍結(jié)列在行業(yè)制裁識別清單中的實體的資產(chǎn)。

   3     合規(guī)義務(wù)

（一）合規(guī)主體

OFAC制裁的合規(guī)主體涵蓋范圍廣，呈現(xiàn)出極強的域外規(guī)制效力。“美國主體”（US persons）必須遵守OFAC制裁。“美國主體”不僅包括具有美國國籍的自然人或美國永久居民，也包括注冊地在美國的實體及其外國分支機構(gòu)，還包括位于美國的自然人（難民或?qū)で蟊幼o(hù)者）或?qū)嶓w。

“非美國主體”（non-US persons）在特定情況下也須遵守OFAC制裁。例如，由美國實體擁有或控制的外國子公司必須遵守OFAC對古巴或伊朗的制裁規(guī)定。此外，從事涉及美國原產(chǎn)貨物或受EAR或ITAR約束貨物的交易的非美國主體，以及導(dǎo)致或共謀導(dǎo)致在美國境內(nèi)發(fā)生或由美國主體采取進(jìn)一步違反美國制裁的交易行為的非美國主體均受到OFAC制裁的約束。

（二）受OFAC制裁規(guī)制的行為

如前文所闡述，OFAC可以禁止美國主體、非美國主體與受制裁對象開展以下行為：（1）銷售、出租、出口、再出口或轉(zhuǎn)讓商品或技術(shù)；（2）服務(wù)貿(mào)易；（3）對受制裁公司或其擁有或控制的財產(chǎn)進(jìn)行投資；（4）涉及受制裁對象的金融與保險交易，以及批準(zhǔn)、擔(dān)?；虼俪缮婕笆苤撇脤ο蟮慕灰祝唬?）運輸與經(jīng)紀(jì)行為；（6）前往被制裁國家的旅行。簡言之，OFAC可通過財產(chǎn)凍結(jié)、財產(chǎn)沒收以及禁止或限制交易的行為實施制裁。

值得注意的是：OFAC制裁禁止促成行為（facilitation）。即，如果某項制裁措施禁止美國主體直接與特定目標(biāo)進(jìn)行交易，那么該措施也禁止該美國主體在任何地點促成外國人與該目標(biāo)之間的交易?？赡鼙唤沟拇俪尚袨榘ǎ荷虡I(yè)或法律規(guī)劃、決策、與金融或保險有關(guān)的活動、對（再）進(jìn)出口產(chǎn)品或服務(wù)的協(xié)助、居間等。

此外，依據(jù)OFAC的“庫存規(guī)則”（Inventory Rule），如果滿足以下三個條件，向外國人銷售貨物（該外國人隨后將物品轉(zhuǎn)售到制裁國家）不會被視為違反制裁項目：（1）貨物交付到再銷售商的一般庫存，并非專為制裁國家的特定訂單；（2）制裁國家不是外國再銷售商的主要市場；（3）美國賣方不知道或沒有理由知道其貨物將被再銷售并交付到制裁國家。

（三）豁免和許可

美國主體可向OFAC申請豁免（exemption）和許可（licenses）。許可是經(jīng)濟(jì)制裁的例外情況，而豁免則是從法律上將特定交易排除在經(jīng)濟(jì)制裁范圍外。

OFAC的許可包括一般許可（general license）和特別許可（specific license）。通常而言，一般許可多發(fā)生于全面制裁或基于政權(quán)制裁的情形，通常涉及重要的人道主義或被用于封鎖令開始時的臨時措施。當(dāng)OFAC發(fā)布一般許可后，美國主體可依據(jù)一般許可向受制裁對象進(jìn)行交易活動，而無需再就特定交易事項或交易對象申請?zhí)貏e許可。與此相對，特別許可為“一事一議”，OFAC依書面申請授權(quán)原本被禁止的特定交易。申請人需全面解釋事實、當(dāng)事方和擬議交易，解釋外國資產(chǎn)管制處為何有權(quán)簽發(fā)許可證，并說明為何授權(quán)所申請的交易符合美國經(jīng)濟(jì)制裁政策、相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁計劃的目標(biāo)。

   4     法律后果

違反OFAC制裁措施的個人或?qū)嶓w將依據(jù)主體或交易行為是否與美國有關(guān)聯(lián)而面臨不同的法律后果，即一級制裁（primary sanctions）和次級制裁（secondary sanctions）。一級制裁發(fā)生于美國主體或該交易行為與美國有直接聯(lián)系時；次級制裁發(fā)生于外國人或該交易行為與美國沒有直接關(guān)聯(lián)時。受到一級制裁的個人或?qū)嶓w將面臨民事或刑事罰款以及其他刑事責(zé)任。

外國人若違反OFAC制裁規(guī)定，違背美國制裁目的，與受到制裁的對象進(jìn)行交易或從中獲益，即使這些活動與美國沒有直接關(guān)聯(lián)，參與這些活動的外國人可能會被美國政府列入SDN List或可能面臨禁止獲取與美國政府的合同、限制進(jìn)出口、禁止在美國進(jìn)行任何財產(chǎn)交易、禁止美國金融機構(gòu)進(jìn)行信貸或支付轉(zhuǎn)賬（凍結(jié)令）等制裁措施，即受到次級制裁的規(guī)制。

 結(jié)束語 

OFAC經(jīng)濟(jì)制裁法律體系復(fù)雜，并且違法后果嚴(yán)重，當(dāng)前也呈現(xiàn)出執(zhí)法趨嚴(yán)的趨勢。在國際化經(jīng)營中，企業(yè)應(yīng)系統(tǒng)理解OFAC制裁框架，掌握其法律基礎(chǔ)、制裁類型、合規(guī)義務(wù)及法律后果，建立有效合規(guī)機制，構(gòu)建動態(tài)合規(guī)體系，并在國際交易中重視交易相對方的所有權(quán)架構(gòu)，善用許可機制，關(guān)注次級制裁，及時應(yīng)對變化，以有效管控制裁風(fēng)險，從而避免遭受如同中興事件一般的不利后果。

本系列下一篇文章將聚焦美國商務(wù)部BIS管理的《出口管理條例》（EAR），探討商業(yè)和兩用物項出口管制的核心規(guī)則與實務(wù)要點，敬請期待。

（作者：楊青  周婧媛  呂睿鑫  李慕喬  胡明明）